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森林自然资源资产审计实践与研究
 
【 作者:李怡 黄静冰 】 【来源: 柳州市审计学会】 【时间:2019-05-27 17:49:00】

    摘  要:森林自然资源资产审计是加快建立系统完整的生态文明制度体系的一项重要举措,对推动生态文明建设具有重要意义本文立足于柳州市开展森林自然资源资产审计的工作实践,对该项审计内涵、目标以及主要做法和成效进行了介绍,同时也总结分析存在的不足,提出了推进森林自然资产审计的思路。

    关键词:森林 资产 审计 实践 研究

     

     实行领导干部实行自然资源资产离任审计,是生态文明制度体系的重要组成部分,也是建立健全系统完整的生态文明制度体系的重要内容,对促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观,推动生态文明建设具有重要意义党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,十八届三中、四中、五中全会提出了加快建立系统完整的生态文明制度体系,强调必须坚持绿色发展理念。习近平总书记也多次强调:金山银山,不如绿水青山。2015年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》,标志着此项试点工作正式拉开帷幕。

    柳州市审计局根据国家审计署、区审计厅的部署,2016年某县2012至2015年森林资源开发利用与保护责任实行审计试点。

 

     一、森林自然资源资产审计内涵和目标

     (一)森林自然资源资产审计内涵

     1. 重点审查森林覆盖率、森林蓄积量每年的增长情况是否达到要求,任期目标是否完成。

     2. 重点审查年度森林采伐是否控制在限额指标内,有无存在非法采伐问题。

     3. 重点审查占用、征用林地情况。基础设施、民生项目及重点建设项目需占用、征用林地,是否经过严格审核、审批。有无存在非法占用林地问题。

     4.重点审年度造林任务的完成情况。年度人工造林、林木修复补植等任务是否实际完成。

     5.重点审查林业专项资金的管理使用情况。育林基金、森林资源补偿费、植被恢复费等管理使用是否合规合法。

    (二)森林自然资源资产审计目标

    通过审计,评价领导干部任期期间促进贯彻落实国家森林资源开发利用与保护等林业政策情况,强化领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观,揭示落实国家政策、内部控制等方面存在的问题,分析问题产生的原因,提出改进意见和建议。

 

    二、森林自然资源资产审计方法和措施

    (一)森林自然资源资产审计方法

    由于森林自然资源资产审计试点县的地理位置位于广西北部,云贵高原苗岭山地向东延伸部分,海拔较高,山地较多,森林分布地域广,土地总面积679.30万亩,林地面积550.20万亩(其中生态公益林面积103.9万亩),森林覆盖率为79%,为广西林业大县和林业生态保护重点区域。大部分山区不通公路,交通不便,审计工作还要受天气等客观条件制约,审计人员进入实地察看测量较为困难,即使到实地察看往往会面临“只见树木,不见森林”的困境,也无法精准确定位置。本次审计需要对大量的业务数据进行核对和分析,特别是对林地占用、生态林保护等数据,必须结合实地进行核实,才能得到真实情况。而要对如此大面积的林地进行实地核实,在时间短、人员少的情况下,根本无法完成,必须运用先进的技术手段,方可实现。

    此次试点运用了ArcGIS(地理信息系统),它具有强大的地图制作、空间数据管理、空间分析、空间信息整合等;Google Earth(谷歌地球),它采用的3D地图定位技术,可直接查看卫星图像、地图、各种地形地貌和 3D建筑

    此次试点所需基本数据:某县域地形图、2014遥感图、森林本底小班图层、生态公益林图层等电子数据,及生态公益林管护验收表、建设项目占用林地审批统计表、乡村代码表、地形图图幅分布表等资料,由该县林业局提供。

    (二)森林自然资源资产审计措施

    重点关注国家公益林的保护情况,是否存在乱砍滥伐、无证采伐、建设项目违规占用公益林地等现象。依据县林业局提供的地形图、2014年遥感图、2013年生态公益林图层和2014年度生态公益林管护验收表等资料、数据,运用ArcGIS系统与Google Earth软件,对某个具体林班小班生态公益林管护现状进行抽查,取得审计证据。

    1. 打开Google Earth,对试点县重点生态公益林区域卫星地图进行浏览,关注发生色彩变化(林木被毁)的图斑,并确定大致方位。审计人员通过浏览卫星图,发现该县XX乡XX村附近有大面积的林木已经被采伐,根据掌握的某县地理环境情况,判断这是位于该县中部某国家级自然保护区边沿的生态公益林重点保护区域,疑似遭到破坏。于是,便对该区域作了标记。

    2.在查阅上级下达某县各审计年度的林木采伐计划的基础上,对卫星地图上确定的毁林图斑方位,用ArcGIS打开某县地形图、2014年遥感图、2013年生态公益林图层,运用“选择-按属性选择”工具,在对话框内选择找出对应的图幅和林班小班,并与2014年度生态公益林管护验收表进行核对,确定被毁的具体林班小班号。按照确定方位,首先,打开ArcGIS,点击“+”(添加数据)按钮,从地形图图幅分布表查找电脑中“地形图(西安80)”文件包,选取编号为G-49-87-59图幅点击“添加”,加到桌面“内容列表”菜单中;然后,点击“选择”菜单,按乡村代码表和生态公益林管护验收表,在“按属性选择”对话框内找出该区域被毁生态公益林属于3林班1、4、14、19、30、33等5个小班。

     3.运用“宗地编辑器”的截图计算工具,对遥感显示发生色彩变化的图斑进行截图计算,得出被毁小班的大致面积,并记入审计抽查表。如,按步骤四确定的具体小班,点击“宗地编辑器—开始编辑”,在“编辑器“工具中运用“裁剪面工具”,分别对5个小班内红色或紫色(被采伐)部分作裁剪计算,即可得出各小班被毁林木的大致面积,作为取证依据。

    4.运用Google Earth软件的“保存图片”工具,将被毁林班小班图片保存并打印,作为审计取证单附件送被审计单位核对。如已确定3林班30小班,打开Google Earth,将图调到最佳位置,点击“保存图片”工具,将被毁林班小班图片保存。

    5.将审计取证单及附件送达相关被审计单位核对,并到部分林班进行实地观察,验证或调整审计取证数据。

    三、试点森林自然资产审计的成效

    (一)无证采伐、盗砍滥伐现象严重

    根据审计方案,对某县林业局提供的生态公益林林班资料,应用谷歌卫星地图、Arcgis地理信息系统软件、遥感影像地图进行比对等计算机审计办法,对林地面积减少的林班进行截图,并作为现场重点抽查对象。通过对减少林班现场核对,发现2012-2015年期间,有47个林班139个小班存在毁杂种杉现象,毁林面积2029.10公倾(30436亩)。

    (二)部分造林项目未能按计划完成,造成项目资金闲置

    经抽查,2012-2015年度部分造林项目因各种原因影响未能按上级下达的计划任务完成,造成项目资金无法使用而闲置。如:珠江防护林工程项目,上级下达计划造林任务20000亩,实际只完成10000亩,仅完成计划任务的50%;中央财政补贴迹地更新造林项目,上级下达计划造林任务75000亩,实际只完成15000亩,仅完成计划任务的20%;中央财政造林补贴荒山荒地人工造林项目(国家储备林), 上级下达计划造林任务7000亩,目前尚未实施。因项目未能按计划完成,造成项目资金闲置705.35万元。

    (三)生态公益林管护费管理使用不规范

    经审计,发现生态公益林管护费在管理使用方面存在不规范的现象。

    1.管护费发放不够及时。2012年年初生态林管护费结余1,106.34万元,2012年至2015年共收到上级拨入生态林管护费6,258.30万元,共支出(发放)生态林管护费6,589.07万元,2015年12月末结余812.01万元,其中:管护费结余723.65万元,包括当年结余289.84万元,2014年以前年度结余433.81万元。

    2.公益林林地被征用、占用或公益林被乱砍滥伐,验收时未能及时调整公益林林地管护面积,继续按原有管护合同面积发放管护费。

    四、森林自然资产审计存在的问题

    (一)森林自然资产范围界定不明

    森林自然资产转化为资源性资产应当是有条件的,并非所有自然资源都是资源性资产。森林自然资产审计要预防森林资源资产化的倾向,分清哪些自然资源才是资源性资产,如哪些是生态林或公益林,哪些是人工林,哪些是经济林等,森林自然资产的界定,目前尚无统一标准,需具体问题具体分析。

    (二)森林自然资产管理尚未实现信息共享

    目前行政管理体制内没有统一的森林自然资产管理部门,由林业、森林公安和国土部门等各职能部门依据各自职责权限对当地森林自然资源实行管理。加之大部分森林分布的海拔较高,山地较多,所属的各乡镇林业站由于编制的限制,人员少,极难适时对森林自然资源进行巡查。同时,森林分布地域广各部门之间尚未形成有效的联动机制,信息未能实现共享,影响了森林自然资产审计的有效开展。

    (三)审计人员暂未达到森林自然资产审计专业性要求

    森林自然资产审计的主要内容为森林自然资产管理、生态平衡、环境保护等非财务领域,在森林自然资产审计中,会涉及到许多专业技术、行业指标、达标认定等,这些都是审计人员的“短板”,无法自己获取审计证据,基础数据只能依赖被审计对象提供。因此,审计人员只能从政府有关部门或上级主管部门的考核、检查、通报、评比结果获取所需证据;或从林政部门提供的资料获取证据。

    (四)审计任务繁重和现有审计力量不足

    森林自然资产审计涉及相关部门的 “在线管理系统”、“在线监测系统”等,信息量、数据量大,如果依靠审计人员人工收集、分析,难度都较大,也不完整,因此,需要加强审计力量,避免审计覆盖面不全、审计质量下降等问题。只能采用计算机技术可以较完整地采集信息、调用数据,并搭建数据分析平台,通过部门的“在线系统”,实现对资源资产数据的动态审计监测,提高审计效率和工作质量。但目前大部分审计人员对ArcGIS系统与Google Earth软件极少接触,运用起来就很难上手。

    (五)森林自然资产审计问责机制有待完善

    森林自然资产审计问责任机制目前还不够健全,审计结果也难以得到有效运用。尽管生态文明建设等已作为地方政府领导干部考核的重要内容,但在实施过程中仍存在着诸多障碍,主要表现在自然资源资产相关指标在绩效考核中的权重过低,影响森林自然资产审计的成果应用。 此外,由于相关部门缺乏相应的跟进措施,加强问责并落实整改,把责任落实到单位和个人,否则,即使审计部门能够合理评价领导干部森林自然资产责任情况,审计结果也得不到充分利用。

     五、推进森林自然资产审计的思路

    (一)创新森林自然资产审计工作机制

    森林自然资产审计不仅仅是审计机关的工作,应与林业、环境保护等部门建立森林自然资产审计的工作协调机制,建立联席会议制度,加强部门间的配合协作,探索建立跨区域的协调机制和机构。对地方生态环境保护政策和总体规划造成的区域发展不平衡,进行沟通和利益协调。创新跨区域森林自然资产管理制度,提保护和利用森林自然资产的有效性。

    (二)建立森林自然资产信息共享平台

    森林自然资产涉及面广、信息庞杂,如省(区)市、县三级林业和国土部门的信息不能共享,要进行森林自然资产审计,不仅要查询林业部门的遥感图、森林本底小班图层、生态公益林图层等电子数据,及生态公益林管护验收表、建设项目占用林地审批统计表、乡村代码表、地形图图幅分布表等资料,还需要查询国土部门的卫星遥感图,目前这些资料都需要逐一去收集,急需要建立信息共享平台,对森林自然资产数据适时更新和有机整合,以便于适时查询,实现森林自然资产数据共享和有效应用。

    (三)推行森林自然资产“先审后离”模式

     目前,森林自然资产审计可以考虑将审计关口前移,推行“先审计、后离任、再任命”的审计模式,以提高森林自然资产审计的效果。通过审计,加强评价领导干部任职期间的环境责任,作为组织部门绩效考核、人事任免的重要依据。实现任前、任中、任后审计的有机结合、森林自然资产审计的有效整合,降低审计成本,提高审计效益。

    (四)加大森林自然资产审计人才培养力度

    森林自然资产审计需要涉及面广,需要掌握林业、环境科学与工程、投资等领域专业知识,目前在职在编审计人员对森林自然资产开发利用、保护管理的知识和国家的相关政策了解不足,对其审计的方法和技术掌握不够。急需加强审计人员森林自然资产审计业务培训,提高审计人员的专业素质和能力,优化审计人员的知识结构,更好地履行好森林自然资产审计职责,推进生态文明建设。

    (五)制定结果运用办法,加大责任追究力度

    审计结果报告的成果运用关系到审计项目的成败,应完善审计结果报告和公开机制,适时将森林自然资产审计结果报告,报送本级和上级政府有关部门,遇到重大问题还可以审计要情、审计专报等形式上报本级政府,并向社会公开,接受社会公众监督。有关部门应将审计结果作为选拔任用领导干部的重要依据,对森林自然资产审计发现重大问题的领导干部,审计机关应及时移送司法或纪检监察部门,并严格追究相关领导干部的相应责任,以提高森林自然资产审计结果的运用。

 

参考文献:无


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