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浅析行政事业单位财务收支审计
 
【 作者:戴卫平 陈婷 】 【来源: 柳州市审计局】 【时间:2019-06-26 17:58:00】

    摘   要 行政事业单位是维护国家正常运行的重要机构,对社会经济发展具有重要意义。行政事业单位财务收支审计是指审计机关对行政事业单位按照国家财务会计制度的规定,实行会计核算的各项收入和支出进行审査。现行开展的干部经济责任审计和探索推广的绩效审计,都是以财务收支审计为基础,因此,抓好抓实财务收支审计至关重要,是各级审计机关审计业务能力和水平的具体表现。

    关键词:行政事业单位;财务审计;问题;对策

 

    一、行政事业单位财务收支审计的内涵及作用

    (一)行政事业单位财务收支审计的内涵

    《中华人民共和国审计法实施条例》明文规定:审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。《审计法》赋予审计机关对行政事业单位的财务收支状况实施审计监督的权力。财务收支是指经济组织在从事各项业务活动中,筹集、使用、分配资金而进行的收支活动。行政事业单位财务收支审计是指审计机关对行政事业单位按照国家财务会计制度的规定,实行会计核算的各项收入和支出进行审査,利用审计及时发现问题,以及监督行政事业单位财务情况。

    (二)行政事业单位财务收支审计的重要作用

    行政事业单位财务收支审计工作在完善财务制度、保障国家资产安全等多个方面发挥着重要的作用。一是有利于完善财务管理制度,提高财务管理水平。通过财务收支审计查找行政事业单位财务方面存在的问题和不足,及时进行纠正,改进财务管理薄弱环节。二是有利于确保国家资产的安全,避免国家财产损失。由于行政事业单位财务管理的不规范,致使国家大量财产贬值甚至流失,通过财务收支审计强化国家财产的监控,避免国家财产的流失。三是有利于提高财政资金的使用效率。通过财务收支审计查处财政资金的浪费以及行政事业单位人员贪腐行为,真正让财政资金发挥作用,促进单位各项工作顺利开展。

 

    二、行政事业单位财务收支审计重点内容

    (一) 收入管理方面

    非税收入是财政收入重要来源,同时也是行政事业单位收入来源的重要组成部分,非税收入管理范围主要包括:行政事业性收费、政府性基金、彩票公益金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政资金产生的利息收入等。

    1.行政事业性收费

    主要关注行政事业性收费依据是否合法合规,有无未经许可,擅自收费、擅自调整收费项目、范围、标准;收入是否全部纳入法定账簿,是否存在不计或少计收入、是否通过违规收费、收入不入账、罚款及摊派等形式设置“小金库”;是否存在未按规定使用收费票据的情况。

    2.国有资产有偿使用收入

    主要关注行政事业单位国有资产处置收入、出租收入和对外投资等收入是否履行公开和集体研究程序,是否将收入全额入账核算;是否存在将单位取得的房屋(设备)租赁收入不入单位财务大账或放到某部门、个人或工会等社会团体核算的情况;房屋(设备)租赁价格确定是否经集体决策,出租行为是否公开、透明、合法、合规,是否存在出租价格远低于市场价格或签订长期低价租赁合同;是否存在逾期一年不按合同约定收取房屋(设备)租赁收入的情况。

    3.罚没收入

    主要关注罚没收入收取范围、标准是否有法律依据;罚没收入是否纳入财务核算,是否存在罚没收入未及时、未足额上缴财政的情况;是否存在同意或默许执法单位将征收的罚没收入坐支留用的情况;是否存在罚没收入挂在堑存款账上或转预算外、转作周转金的情况。

    (二)支出管理方面

    支出管理是行政事业单位财务收支审计的核心内容,主要分为基本支出和项目支出,基本支出是指行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出,内容包括人员经费和日常公用经费两部分;项目支出是指行政事业单位为完成特定的工作任务或事业发展目标,在基本的预算支出以外,财政预算专款安排的支出,包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置、大型会议等支出。

    在审计过程中,主要从人员支出、“三公”经费、差旅费、培训费、会议费、工会经费、公务卡执行、票据管理、项目支出、合同管理、政府采购等方面进行审计。

    1.人员支出

    主要关注支出明细是否符合相关规定,是否存在人员支出挤占公用支出;是否严格执行工资及津补贴政策,有无巧立名目,擅自违规发放补助、福利等,参公人员是否在规定的工资及津补贴之外,以咨询费、加班费等名义领取报酬。

    2.“三公”经费

    主要关注“三公”经费是否超预算,是否存在向其他单位转嫁、摊派“三公”经费支出,是否存在无计划、无预算擅自组团出国,是否存在擅自调整出国团组计划,为外单位人员承担出国费,使用虚假发票或国内中介机构出具的发票报销出国费用,出国经费是否严格按批复预算执行,是否存在违规购车,有无公车私用,车辆未在定点单位维修等情形。

    3.差旅费

    主要关注单位是否建立健全内部审批制度,公务出差人员是否按规定等级乘坐交通工具,差旅活动是否有明确的公务目的,是否存在以公务差旅名义变相旅游,是否存在超标准、超范围报销费用的情况。

    4.培训费用

    主要关注培训费支出是否有培训计划、培训通知文件、参培人员签到表,培训预算是否超标、培训教材是否与培训内容和时间相符,社会培训是否有领导事先审批,培训支出标准是否符合规定,是否夹杂不相关的公款宴请、公款考察参观等费用,是否存在购置与培训无关的资产等情况。

    5.会议费

    主要关注召开的会议是否有计划、有预算,是否建立会议计划编报和审批制度,会议是否在定点宾馆召开,有无没有现场观摩内容的会议在单位所在地之外召开,有无在风景区、旅游胜地或五星级酒店召开的会议,参会人员、会议天数及会议支出是否超标准,是否安排会议召开地的当地人员住宿;会议费报销手续是否完整,是否附会议服务单位提供的费用原始明细单据和电子结算单等凭证。                                         

    6.工会经费

    主要关注单位的工会经费账户收入内容是否合法合规,是否存在利用工会账户,违规设立“小金库”;是否存在违规计提、使用工会经费,有无将收入转入工会账,使用工会经费违规列支不合规支出,挤占工会经费的情况。

    7.公务卡支出

    主要关注公务卡支出事项是否按规定推行公务卡结算制度,报销票据是否齐全,有无未使用公务卡结算而是大额使用现金结算的情况。

    8.票据管理

    主要关注票据核算项目是否符合规定,是否存在超范围使用资金往来结算等各项票据,票据的购买、领用、存档以及核销是否符合管理规定。

    9.项目支出

    主要关注单位在项目支出中是否存在擅自改变项目实施内容,项目开支内容、开支范围是否与预算一致,有无列支与项目无关的费用;项目决策是否科学,是否履行集体决策程序,有无边审批边建设,或先建后批,或比报批的情况;有无违规在项目经费中列支在职人员津贴补贴等挤占挪用项目资金等情形;是否存在以虚列工程项目、租赁费、劳务费、维修费、会议费、业务招待费、培训费等方式设立“小金库”的情况。

    10.合同管理

    审计单位合同条款订立和管理是否规范,是否存在内设机构擅 自对外签订合同或违反程序越权审签合同;根据合同实施内容应收 取质量保证金的,是否签订了收取质保金条款;是否存在超项目进度付款和一次性支付合同款的情况;是否以虚假合同、虚假发票,或虚报工程量等虚假资料支出套取资金等情况。

    11.政府采购

    主要关注单位政府采购预算编制与资产配置计划是否衔接,计划编制与预算编制是否完整,是否存在无计划、超计划、超预算、超标准采购的问题;政府集中采购制度执行是否严格,有无违反集中采购目录、采购限额标准和采购方式规定,采取化整为零等方式规避政府集中采购的情形;政府采购程序是否符合规定,有无虚假招标、擅自变更中标结果、随意追加合同、单一来源采购项目未按规定报批、协议供货和网上竞价不规范的问题;政府采购政策功能是否有效发挥,有无未经批准采购进口产品,未按规定采购节能环保、自主创新产品的情况。

    (三)往来款管理方面

    主要关注单位往来款项债权债务是否清楚,有无纠纷和遗留问题,是否存在两年以上或异常的往来款项未及时清理;是否存在以各种名义借给系统外单位及个人款项;有无收入和支出长期在往来款中 挂账,有些单位往往会将收到的房租收入、捐赠收入、上级拨入的专项资金、收缴的管理费等收入挂账,同时以超预算或无法报销的费用、福利支出冲抵挂账的收入,造成单位收支不完整。

     (四)资产管理方面

    主要关注单位是否存在不严格执行资产配置预算,未经审批擅自配置资产、购置车辆;是否按规定进行资产盘点,账实、账账、账证是否相符;是否存在未经批准擅自通过捐赠、调拨、报废、置换等处置国有资产等;是否存在账外资产,交付的资产是否及时入账。出租、出借房屋、设备等资产是否报批,是否存在未经批准擅自对外投资,投资收回不按规定办理报批手续的情况。

    (五)内部控制管理方面

    主要关注单位内控制度建设是否规范、完善,执行是否严格;经济活动的决策、执行和监督实现有效分离,权责对等,建立健全议事决策机制、岗位责任制和内部监督机制等。重点对货币资金、财产物资、票据、费用报销、投资决策、预算管理、专项资金管理等方面的制度建立及执行情况进行审计,检查其主要业务和关键环节是否建立了相对有效科学的管理制度,各部门职责是否分明,不相容岗位是否实行了分离,是否能起到相互牵制监督作用,财务的审计监督作用是否能得到充分发挥。

    (六)其他财务管理方面

    主要关注支出事项的审批手续是否完备、账目是否清楚、内容是否真实,会计处理是否符合规定,支出内容是否按照经济分类科目进行列支;支出事项是否违反党政机关厉行节约反对浪费条例和中央八项规定精神的情况;是否存在违规对外借款或担保行为。

 

    三、行政事业单位财务收支审计发现的主要问题

   (一)财务收入方面

    1.违规收费

    主要表现为:具有执法权的行政事业单位利用其职权无法律依据乱罚款;有收费职能的单位未经国家批准擅自增加收费项目,扩大收费范围、提高收费标准、无收费许可证收费;无收费职能部门单位利用职权巧立名目向单位、企业乱收费、拉赞助;或使用自购、自制或其他票据乱收费;或利用单位所办实体、协会进行收费。

  2.应缴未缴财政专户和没有及时足额上缴财政及坐支应缴未缴收入

    主要表现为:行政事业单位的执收执罚收入未能严格执行收支两条线、收缴分离和票款分离的规定;行政事业性收费、罚没收入、资 产出租收入、培训收入未能及时将财政预算管理的收入全额缴入国库和财政专户,通过违规开设过渡户隐瞒拖欠、转移、坐收坐支财政收入,或者直接在单位往来挂账或者增加其他收入,用于弥补费用。

    3.账外资金形成“小金库”

    主要表现为:行政事业单位将取得的资产出租收入、处置资产残值收入不入法定账内,也未按照规定上缴财政,而是存入本单位法定财务会计账外私设的“小金库”或个人账户;或通过编制虚假的项目和经济事项进行虚报支出,将资金报账后存入单位其他法定外或个人账户,并在其中列支一些非正常支出。

    (二)财务支出方面

  1.乱发福利补贴

    主要表现为:行政事业单位超范围发放或提高标准发放补贴,一是以电话补贴、各种名义的加班费直接在单位经费中列支;二是以通过开假发票,巧立名目报销等方式变相发放补贴福利。如发票上写是会议费,实际上是每月给职工发放午餐费。账上报销的是出租车乘车费,实际上是单位给每个职工发交通补贴;三是在下属单位发放福利补贴。

  2.挤占、挪用专项资金

    在审计中发现,部分行政事业单位存在挤占、挪用专项资金问题,专项资金不能有效发挥其应有的资金效益和社会效益,具体表现在以下方面:

    (1)资金使用范围不清晰。一方面,上级部门在下达专项资金时,文件规定比较宽泛,没有明确规定资金的具体使用范围;另一方面,上级部门在下达专项资金后,不下发或者未及时下发相关文件,导致一些单位任意扩大专项资金的支出范围,无形中造成了“合法浪费”。 

    (2)资金未单独核算。有的单位专项资金不单独核算,与单位经常性支出混合核算,致使在当年账面上无法真实、具体反映专项资金的收支、结余情况,造成挤占、挪用专项资金。 

    3.虚开发票套取财政资金

    主要表现为:行政事业单位采用虚开发票的方式,以会议费、招待费、维修费等各种名义虚列支出;或在项目支出中大量列支应在基本支出中列支的办公费、公务用车运行维护费、公务接待费等日常办公费用;或利用其下属二级单位,虚挂往来款,以达到套取财政资金的目的。

    4.未严格执行政府采购规定

    主要表现为:行政事业单位政府采购预算编制不完整,无预算、超预算采购;纳入集中采购目录的政府采购项目未实行集中采购;达到公开招标规模的采购未进行公开招标;化整为零或以其他方式规避公开招标、随意改变招标方式;;政府采购程序执行不严格,采购招标活动中存在未按规定发布招标公告、缩短招标时间、未从专家库随机抽取评标委员会成员、违规变更中标结果、随意追加合同;未经批准采购进口产品,未按规定采购正版软件和节能环保产品;超标准采购产品;政府采购资金支付方式不合规。

    (三)往来账款管理方面

    往来款项是单位在经济业务活动过程中,与其他单位或本单位个人发生的临时性待结算的款项。往来款在各单位会计账目中占有重要的地位。在近年来审计中发现,由于各种原因,往来款管理存在一些违规问题和管理漏洞,具体表现为以下方面:

    1.上缴款挂账,不及时上缴。有的单位将应缴财政款或违规收取的费用挂在往来款项中,并从中列支各项费用,有意隐瞒、挪用或滞留上缴财政收入。

    2.旧账不清理,久之成坏账。财务人员与领导不及时沟通,没有及时提醒单位领导清理往来款项,使业务处理衔接不上,导致往来款挂账余额越滚越大,旧账未清理又挂新账,笔数多,清理有难度,久而久之形成坏账。

    3.虚列或少列支出,随意调节财务收支。有的单位虚列预算支出挂往来科目,以减少当年经费结余或使当年会计报表体现收支平衡。有的单位将差旅费等公务借款长期不报销,导致当期少记支出,会计报表不能如实反映单位的真实财务状况。

     4.财务人员专业素质弱,账务问题多。个别行政事业单位会计基础工作薄弱,财务人员素质不高,责任心不强,未按财务规定严格执行,账务处理不正确。调换会计人员交接工作时,没有详细了解、分析往来款项的真实情况,仅对账面数进行移交,导致借款无法收回,形成死账,造成资金流失。

    (四)资产管理方面

    从近年来审计情况看,行政事业单位的资产管理比较混乱,具体表现在以下方面:

    1.资产管理基础薄弱

    根据现行有关财务制度规定,行政事业单位应当建立健全资产管理制度,定期或不定期进行资产盘点,保证账实相符、账账相符。长期以来,行政事业单位对资产的管理往往存在着“重钱轻物、重购置轻管理”的思想,资产管理基础工作薄弱,只设置总账,没有设置明细账和资产卡片,一些购置的资产不及时入账。不对资产进行定期盘点,对资产的管理也没有明确责任人,导致部分行政事业单位账实不符,大量资产游离于账外,正常资产处置无法下账,不正常的资产损失也无人追究责任。

    2.资产产权关系模糊

    产权登记作为界定产权归属、确认国家所有关系、单位占有使用关系的一种法律凭证,对行政事业资产产权管理具有重要意义。从审计情况来看,一些行政事业单位并没有严格按要求进行产权登记,特别是一些行政划拨的资产,长期不办理过户入账,事隔多年后既无法认定其原始价值也无法证明其产权归属。

    3.经营性资产管理不规范

    部分行政事业单位将资产用于出租出借、对外投资等经营性活动,所得收益不缴入财政专户,直接用于弥补办公经费不足或发放补贴,在财政体外循环。

    4.资产处置程序不合规。

    有的行政事业单位在资产处置上,既不经过专业技术机构的评估,也不经国有资产管理部门的审批,自行处置国有资产,容易导致“假报损、真转移、假报废、真多占”等情况的发生。

 

    四、行政事业单财务收支审计对策研究

    (一)加强审前调查,确保审计工作客观性

    结合被调查单位的实际,采取多种途径和方式,尽可能全面了解和掌握被审计单位相关情况。通过走访上级主管部门,了解行业的法律、法规及其他相关的行业制度以及行业考核目标完成等情况;通过走访财政、开户行等关联部门,了解财政投入资金、预算外资金、票据使用、国有资产管理使用及执行银行相关政策规定情况;通过到被审计单位直接收集会计资料、行业管理法律法规及内控制度,发放问卷调查表、召开财务、不同人群座谈会,实地了解查看主营业务的履职情况。通过深入细致的审前调查后,形成调查了解记录,根据搜集到的资料进行认真分析研究,确定审计重点,制定出具有指导性、针对性、操作性、预见性强的审计实施方案,确保审计工作的客观性。

    (二)抓住重点,提升审计工作的合理性及有效性

    行政事业单位财务工作的原则之一就是要集中财力,突出重点,这是因为行政事业单位资金具有公共资金的性质,属于公共财政的一部分,政府需要发挥宏观调控使其有助于实现社会事业发展的重点功能。同样,在财务收支审计工作中,也需要抓住对收支状况的审核这个重点。既需要对行政事业单位人员的收入进行仔细审查,同时对重点项目、重点资金、重点问题的审计要集中力量, 从资金流向入手, 注意向其他单位的延伸审计, 按照项目进度、完成情况、使用效益, 检查其资金的使用情况, 形成重点审计经常化, 经常性审计抓重点的思路,抓住重点,采用更合理的方式,才有助于行政事业单位财务审计工作的科学性及有效性的实现。

    (三)巧用财务分析,发挥辅助决策职能作用

    行政事业单位的财务分析,是在真实、科学、系统地归集了会计资料与数据,充分利用单位财务管理信息,借助一定的方法,运用财务报表、会计核算资料对单位过去的财务状况和经济效益及未来前景的一种评价。对日常经济活动的财务分析,主要是为满足日常财务管理工作的需要,对经费的收入与支出情况、资金的运转情况进行财务分析;对经费收支及效益财务分析,主要对被审计单位所有的经费收支情况做出分析,分析各类经费支出占总经费支出的比例情况,各项开支的结构与数额,以便充分了解各类经费收支运转情况和经费支撑度;对专项项目的经济效益分析,主要是对项目的经费投入大小、时间耗费长短、任务完成优劣、获得成果水平高低等因素进行综合分析,以帮助提高专项项目的经济效益。

    (四)探索审计创新方式,转变审计思路与方法

    随着形势的发展,违法违纪问题呈现出诸多新特点,手段更加多样化、隐蔽化,财务审计要积极寻求对策,及时调整思路,转变审计方法,不能仅限于传统狭隘的资金合规性审计,而要把审计工作放在社会经济建设的大局中去思考,坚持方法创新,改变过去以翻单据、查账本、看报表为主的审计方法, 充分利用计算机开展辅助审计,向大数据要资源,通过扩大审计范围和对内外部关联数据的分析比对,从中发现问题,对违规行为做出预判,增强问题查处和风险防控的针对性、有效性。审计的根本出路在于信息化,而推进以大数据为核心的审计信息化建设是应对未来挑战的重要法宝,也是实现审计全覆盖的必由之路。

 

    五、结束语

    行政事业单位财务收支审计的目标是通过对行政单位的审计,了解该单位财务收支情况管理的真实性、合法性和效益性,检查其遵守相关财经法规的情况,对财政资金管理工作方面存在的问题提出改进建议,促进单位财务管理的规范性、保障财政资金的安全,提高资金的使用效益。行政事业单位审计要提升价值,发挥免疫系统的建设性作用,就必须进一步创新理念,调整思路,改进方法,不断深化行政单位审计工作。

 

    参考文献

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