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浅谈大中型水利水电工程建设征地移民安置风险控制
 
【 作者:梁启胜 】 【来源: 柳州市融水县审计局】 【时间:2019-09-30 17:04:00】

    习近平总书记在党的十九大报告中提出“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧,在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义”,这是必须长期坚持的一条中国特色社会主义基本方略。我们在开展经济建设、社会建设,尤其是组织实施类似大中型水利水电工程建设过程中,如何贯彻执行好这一基本方略,在确保群众合法利益的情况下,顺利推进项目建设,有效防范各种工作风险,是一项重要的理论和实践课题,需要认真学习研究。本文结合某项目实际,分析当前大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作容易出现的风险及其成因,提出初步的控制风险措施和方法。

 

    一、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置特点

    大中型水利水电工程,指规模达到国家规定标准的水利水电工程。不同的工程有不同的划分标准,如水库工程以水库库容划分,总库容在1亿立方米以上为大型水库,总库容在1亿立方米以下、1000万立方米以上为中型水库;水电工程水电站总装机容量划分,总装机容量在25万千瓦以上为大型水电站,总装机容量在25万千瓦以下、5万千瓦以上的为中型水电站;防洪工程以保护农田面积划分,保护农田面积在100万亩以上为大型防洪工程,保护农田面积在100万亩以下、30万亩以上为中型防洪工程

    大中型水利水电工程一般按照流域规划项目建议书可行性研究初步设计施工准备阶段建设实施阶段生产准备阶段竣工验收后评价基本建设程序进行建设,一个项目从策划至实施,往往经历十几年甚至几十年时间,牵动着项目所在地区的经济、社会、生态的发展变化,触及到国家、集体、个人的利益交割。

    大中型水利水电工程项目的建设,将推动地方经济社会的发展,但同时不可避免的产生移民安置问题。对某些移民来说,当前的环境基本满足其生产生活条件,并不是为了追求其他社会经济利益自愿选择迁移,而是属于服从国家建设需要的非自愿移民。移民安置工程是一个复杂而庞大的系统工程,具有强制性、时限性、破坏性、风险性、政策性和系统性的特点,涉及到经济、社会、资源、环境等诸多领域。因此,随着经济社会的发展和科学技术水平的不断提高,技术和资金已经不是制约水利水电工程建设的最大问题,移民投资已经在工程总费用中占有相当的比重,移民问题越来越突出,成为了制约我国水利水电工程建设的瓶颈问题。

    二、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置控制风险及形成过程

    大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置的控制风险存在于项目建设的各个环节,并随着项目实施各个阶段逐步形成。如把大中型水利水电工程的9个基本建设程序,划分为项目前期、项目实施、竣工验收3个阶段,各阶段形成的风险有所不同但又互相影响,重点在项目前期和项目实施两个阶段。

    (一)项目前期阶段主要 风险:通常我们把流域规划项目建议书可行性研究初步设计视作项目前期阶段,其中,流域规划项目建议书属于宏观决策层面,可能存在的风险在此不作探讨;重点分析可行性研究初步设计过程中容易出现的风险及成因。

    1.从可行性研究阶段开始,一般要求按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》,深入开展实物调查复核工作,在充分征求移民和安置区居民意见的基础上编制移民安置规划,妥善落实移民安置去向和就业途径,确保移民搬迁后生活水平不降低。在此期间,工程可行性研究报告阶段的勘测设计已开始,库区停建令已颁布,实物调查正式展开。但此时,由于项目业主尚未组成,实物调查由水库移民部门、水利部门和设计单位组织开展,调查时间较短、深度不够,调查成果仅以满足编制项目可行性研究阶段建设征地移民安置规划报告并通过上级审查为主要目的,相关数据比较粗略,容易对项目后期阶段造成数据偏差的风险,特别是调查设计单位出入自身经济利益,很少开展实物影像资料搜集,让那些有心计的人在拟建的库区范围内有机会抢种、抢建,给后来项目征地增加不必要补偿投资和工作难度。如,某水利枢纽工程在开展实物调查时,以设计单位测绘的建设征地区1:2000地类地形图为依据,仅用两个多月进行入户外业调查,所得到的征地数据只细化到村组级,而实际征地则要按承包经营责任制划分到农户和具体宗地号,因此,实物调查形成的数据,在化整为零过程中就出现了较大误差,形成了风险。房屋、农村小型企业等调查数据也出现不同程度的差错,加上一些群众抢种罗汉种等名贵树种或在原房屋上抢建(加层、搭棚),进一步扩大实物数据误差,给后期征地拆迁补偿带来不少阻力。

    2.进入初步设计阶段,要求按照《水利水电工程建设征地移民设计规范 》等规程规范,制定工程初步设计阶段建设征地移民安置规划设计工作大纲,并组织实物补充调查,落实移民安置方案,对集中安置移民点、重要专业项目进行深度的规划设计。理论上说,这一阶段所取得的调查数据和设计资料,应当更加贴近实际,更加具有操作性,设计成果一旦通过专家评审和上级审查,将成为项目实施的约束性指标,轻易不能改动。但实际工作中,设计单位往往以应付评审为主要目标,相关数据和设计方案,听专家意见多、征求群众意见少,图上作业多、实地核对少,事情往容易考虑多、往困难考虑少,编制的移民安置规划未能达到规定深度。因而,所形成的设计成果虽然通过上级组织的专家审查,并最终构成工程初步设计阶段建设征地移民安置规划报告(审定本),作为项目实施阶段的主要依据,但与即将实施的征地移民安置实际工作仍然有较大误差。例如,某工程淹没库区需要搬迁人口近7000人,其中,集镇部分1200多人,农村部分5700多人,规划进集镇安置4500多人,设计建设1个新集镇;后靠安置2400多人,设计建设7个农村集中安置点。但实际实施时,仅新集镇和1个农村集中安置点达到实施条件并且在不断变更设计,其余6个农村集中安置点无法按计划实施,给整个工程移民安置工作造成极大的被动影响。

    概括来说,项目前期阶段主要风险就是数据不精准,原因就是调查设计不细致。

    (二)项目实施阶段主要 风险:把施工准备阶段建设实施阶段生产准备阶段划分为项目实施阶段,是因为项目征地搬迁及移民安置工作在主体工程开工前、中、后期陆续开展。其中,征地搬迁一般要求在主体工程开工前启动、主体工程完工并投入运行前完成;而移民安置往往在主体工程开工过程中同时实施,在项目竣工验收前完成。这一阶段,是落实工程征地及移民规划的关键阶段,也是各种风险显现的突出阶段。

    1.征地工作风险及成因:占地面积大是大中型水利水电工程的一大特点,征地自然成为项目实施阶段最繁重的工作之一,也是出现风险较多的工作。

    (1)由于目前征地补偿费和安置补助费仍缺乏统一的国家标准,各工程的补偿标准都是参照本省(自治区)征地统一年产值标准等文件,结合当地实际制订的,因此,难以做到既合法合理又便于操作,存在补偿标准违规的风险。例如,某工程征地补偿标准,是项目所在县政府根据自治区、市、县在该时期内的基本建设征地补偿文件制订的,但在上级检查中认为依据不足,被征地单位和个人也不满意,在执行过程中不便入操作。

    (2)按照土地法等法律法规规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施,但到具体项目往往项目法人与征地实施主体不在同一层级,工作职责不明确,容易产生组织、协调不到位甚至扯皮、推诿现象,给征地工作造成混乱局面。例如,某工程项目法人是地级市政府平台公司,而征地实施主体为当地县政府,项目用地手续及实物调查相关数据由项目法人掌握,丈量土地清点附着物等实际征地操作层面工作则由某县负责组织,缺乏统一指挥和决策,结果在征地进度、数据对接等方面管理、监督不力,出现失调脱节,造成较大失误。

    (3)因盲目赶工期,未认真按征用土地程序实施征地,各征地工作组对所征土地权属、地类、面积以及青苗和地上附着物权属、种类、数量等掌握不完整、方法不统一,加上不及时汇总、对比数据,没有进行严格的审核、公示,容易出现界线不清、面积重叠、地类不符、青苗数量不准等问题,给补偿环节带来较大的风险。例如,某工程施工准备和建设实施两阶段几乎同时进行,对征地业务没有组织必要的培训就匆忙铺开建设区和淹没区征地工作,盲目追求丈量土地和兑现补偿进度,结果出现部分地类认定不符、面积重叠的严重失误,被上级有关部门责令整改,给整个工程建设添加返工复核麻烦。

    (4)未按照国家法规制定征地补偿安置方案和支付土地补偿费,给移民安置规划实施和移交土地造成阻力。《土地管理法实施条例》第二十五、二十六条等法律法规对征地、安置方案及土地补偿费都有明确的规定,但在具体工程建设征地过程中,地方政府和项目业主为了尽快取得项目用地,往往随意简化方案和付款程序,直接把土地补偿费支付给被征土地承包人,损害了村集体利益,给清表和交地带来不必要的阻力。例如,某工程实地丈量土地及清点附着物,均按相关地块承包人(单位)直接填制调查登记表、补偿结算单和土地补偿协议书,并将大部分土地补偿费直接拨到农户个人账户,结果出现个别农户未见补偿款到账就拒绝清表交地或到工地阻止正常施工等过激行为,给工程建设和移民安置产生负面影响,并且对将来村内调整土地进行生产安置形成巨大障碍。

    2.移民安置工作风险及成因:由于编制的移民安置规划存在重大缺陷或实施过程中发生政策性变动,至使对移民的生产生活安置无法按规划实施,安置工程进度严重滞后,影响整个水利水电工程建设进度,也不利于保障移民的合法权益。

    (1)农村移民集中安置的居民点无法按照移民安置规划确定的规模和标准迁建。一种原因可能是迁建选址环境影响评价、水文地质与工程地质勘察、地质灾害防治和地质灾害危险性评估等方面没有严格按规定进行,相关数据无法利用,导致安置点难以建设;另一种原因可能是征求移民安置意愿工作没有做细、做实,集中安置点建设方案没有充分考虑移民意见,加上在实施安置过程中城镇化发展和新出台一些政策使部分移民安置意愿产生变化,从而影响集中安置规划的实施。例如,某工程移民安置规划的7个农村集中安置点,就有3个点因现场勘察后地质条件不适合规划实施现停建;还有1个选作示范的30多户集中安置点,场地平整都已完成,但当地县政府出台鼓励自行分散安置政策后,27户移民改变意愿不迁进安置点,造成了已经支出该安置点的200多万元基础设施建设投资浪费。

    (2)移民集中安置点建设缺少移民参与,由业主或地方政府大包大揽,容易出现移民对建成的住房不满意甚至不愿意“买单”的风险。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》明确规定“农村移民集中安置的农村居民点的道路、供水、供电等基础设施,由乡(镇)、村统一组织建设。农村移民住房,应当由移民自主建造。有关地方人民政府或者村民委员会应当统一规划宅基地,但不得强行规定建房标准。”然而,在实际工作中,地方政府和业主往往为了移民搬迁安置与水利水电工程主体建设同步,达到尽早发挥经济效益,在没有充分征求移民意愿的情况下,直接动用行政手段实施移民集中安置点建设,包揽了移民住房建造事务,引起移民不满。例如,某工程因故取消4个规划的农村移民集中安置点后,在县城附近建设一个移民安置小区,计划用来安置对应的移民。但由于没有履行必要的听证程序和进行广泛宣传,结果部分移民对小区选址、房屋结构、售价等产生不满,不支持配合项目建设。

    (3)移民安置人口认定,因从下发封库令到移民搬迁安置时间跨度过长,淹没区人口正常变动与非正常迁移现象并存,加上一些工作人员在入户调查认定过程中执行政策有偏差,容易造成不符合条件的人口错划入安置人员套取补偿资金的风险。由于目前国家没有统一的水利水电工程移民安置人口认定的法规政策,通常是由地方政府根据封库令、移民安置规划等文件,自行制定移民搬迁安置人口核定方案并组织实施,因此,在合法、合规和可操作性方面相对不足,从而出现认定标准执行不统一或超范围等问题。例如,某工程从最初提出设想到开工建设历时40多年,致使一些生活在预计建设或淹没区域的群众,遇到婚嫁、外出工作等正常人口迁移变动时,有意识地做出不合常理操作,出现外嫁女在外地生活几十年后因不迁出户口而回乡主张移民安置权益等奇怪现象,严重扰乱移民安置人口认定工作秩序。

    (4)库区交通设施迁改建和电力、通讯、水文设施复建等专业项目,因设计深度不够、方案不合理,造成工程设计变更审核、预算评审、招投标等环节不规范等问题,直接影响项目顺利实施。原因一是承担水利水电工程设计的单位缺乏交通、通讯等专业设计能力,在项目前期阶段对此类工程没有认真进行调查和设计,设计成果在实施阶段无法利用;二是业主或地方政府通常没有将各类专业项目交给有关职能部门组织实施,而由成立的类似工程指挥部临时机构执行,结果因管理水平和技术力量不足,容易出现差错,也给竣工验收带来难题。例如,某工程移民安置规划报告相关的移民工程设计,因方案不合理或深度不够,加上技术进步致使通讯等设施已不可能按照其原规模、原标准复建,需要增加投资,造成多数专业项目设计都要经过二次或多次修改后才能确定,严重影响了移民项目整体进度。

    通过以上分析,实施阶段的主要风险是盲目追求进度而忽视合法性和效益性,欲速则不达。此外,在实施移民生产安置、移民项目工程结算及竣工验收等环节中都可能存在风险。

 

    三、利益交集中控制风险的方法

    针对上述各阶段、环节容易出现的内控风险,应从如下方面着手进行控制和防范:

    (一)提高大中型水利水电工程建设项目前期的前瞻性和透明度。改变以人为调整数据编制项目前期资料争取上级立项审批的传统思路,密切关注国家中长期发展战略和流域规划,认真开展调查研究,广泛征求意见,实事求是编制项目建议书,做细、做实各项准备工作,力争实现与上级批复无缝对接,迎接项目落地。

    (二)建立健全项目前期工作考评监督机制,严格控制前期资料编制质量。按照谁组织、谁负责的原则,由主管项目前期工作的政府部门或业主,负责对其委托的资料编制机构的资质、方案、成果进行全程质量考评,踏雪留印、抓铁有痕,层层把关,履职到位,督促调查设计单位运用卫星遥感、无人机、摄像机等先进技术,搜集保存实地资料,确保各种数据资料真实、完整、有效,坚决制止部分群众抢种、抢建套取补偿的违规行为。

    (三)贯彻以人民为中心的发展思想,充分调动群众积极性,认真编制移民安置规划。克服以水利水电工程自身利益为核心,损害当地发展利益和移民合法权益的错误观念,用发展的眼光高标准规划好、建设好库区和安置区各项移民工程,正确处理国家、企业、个人利益关系,合理兼顾项目建设经济效益、社会效益和生态效益。

    (四)坚持依法与创新相结合,扎实开展征地拆迁及补偿安置。要在准确把握法规政策的基础上,结合当地农村集体土地“三权分离”具体方式和村级集体财务管理特点,集思广益、发扬民主,充分听取被征地拆迁单位和群众意见,依法依规制定土地补偿标准,合理界定土地补偿与安置补助比例和方案,处理好土地所有人、承包人和经营人三者分配关系,及时拨付补偿安置费用。要做好征地工作人员业务培训,增强责任意识和风险意识,严格执行技术标准和工作规范,有条不紊地推进征地拆迁工作,化解征地过程中出现的矛盾和风险。

    (五严格执行人口户籍管理和移民安置法规政策,运用大数据手段认真做好移民搬迁安置人口认定工作。要以工程“封库令”为基础,认真进行征地处理范围内移民人口调查,根据农村土地承包法、婚姻法、户口登记条例、移民安置条例等法律法规的规定,准确认定搬迁人口和生产安置人口,谨慎、妥善解决个别特殊人员身份认定问题,争取把矛盾化解在安置工作实施前期。

    (六)明确地方政府、业主、村民委和移民在安置工程建设方面职责,充分尊重移民在搬迁安置中的主人翁地位。要围绕“使移民生活达到或者超过原有水平”的目标,动员移民积极投入安置工程建设,成立由各方参与的工程建设管理机构,规范工程招标、施工、监理、结算、验收各环节工作,互相支持、互相监督,扎实、高效推进项目建设,建成让群众放心和满意的安置工程。

    (七)结合实施脱贫攻坚和乡村振兴战略,认真实施生产安置规划,带动移民创新生产安置途径和方式,改善库区生产条件,增加农民收入,实现可持续发展。通过村内调整土地、发展特色产业、迁入城镇就业等形式,组织移民自主创业,充分利用国家扶持政策和资金,扎扎实实建好每个项目,使库区或安置点生产生活条件超过搬迁前水平。

    (八)加强基层党组织对移民安置工作领导,发挥党员模范带头作用,依靠村委会和村干部联系群众做好工作。同时,建立健全和严格执行内控制度,加强日常管理和监督考评,积极配合上级主管部门和督察、审计、监察等机关的检查和监督,及时发现问题并整改到位。有关部门在检查、监督过程中,应深入调查了解项目建设的实际情况,把握法律法规和政策尺度,具体问题具体分析,准确定性和慎重处理,切忌挥舞大棒、以权压人,挫伤广大干部群众工作积极性,阻碍工程建设顺利进行。

 

    四、做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置审计工作的建议

    (一)提早介入,持续跟进,及时开展大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置跟踪审计。要按照政府投资重大建设项目跟踪审计的模式,从项目前期阶段起,对审计工作作出安排,持续不断地进行跟踪审计,始终把项目建设注于严密监督之下,便于尽早发现问题和及时进行整改。

    (二)关注民生事项,关注社会 效益,找准大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置审计重点。要在审计过程中,把重点放在移民安置项目实施效率和效果上,密切关注项目社会效益、生态效益和经济效益。

    (三)宜“粗”不宜“细”,定期为主不定期为辅,大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置审计方法和节奏。所谓宜“粗”是指应主要审计工程建设征地补偿和移民安置规划实施整体进展情况,以及内部控制运行情况,多采用符合性测试方法;所谓不宜“细”是指尽量减少对大量的征地补偿或移民安置具体业务进行全面审计,少采用实质性测试方法。同时,就处理好监督和管理关系,充分发挥审计对项目建设的促进作用,避免重复、频繁扰乱项目建设进程。

    (四)多定性、少定量,不唯书、要唯实,慎重对待大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作出现的各种问题。鉴于工程建设征地补偿和移民安置时间长、涉及面广、情况复杂和审计时间相对短,对审计中发现的问题应从整体上是否符合真实、合法、效益原则来进行定性分析,不应对动态发生的补偿和安置资金使用情况作定量认定。对一些违法违规问题,应充分考虑实情和听取意见作出谨慎处理,不可盲目套用条条框框妄下审计结论。

 

    主要参考文献:

[1] 佚名.大中型水利水电工程建设征地移民安置问题及对策初探[J].豆丁网.资料库.  

[2]张蔚.浅析大中型水利水电工程建设征地移民安置中的集体土地补偿问题与建议[J].《四川水力发电》2011年12月第六期.

[3]l国务院令第679号. 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例[S].


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