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政府基建工程跟踪审计探讨
 
【 作者:张浩 】 【来源: 柳州市融水县审计局】 【时间:2019-10-18 11:00:00】

    摘  要:随着我国经济社会的快速发展,经济运行方式、政府管理方法发生了深刻的变化,采取传统的事后审计难以发挥好国家审计“免疫系统”功能,必须做到关口前移,实行全过程跟踪审计。如何做好跟踪审计工作,发挥好国家审计“免疫系统”功能,是国家审计机关面临的重大课题,本文对跟踪审计的含义及特征、加强跟踪审计的重要性、审计内容以及审计方法,探究深化跟踪审计的思路等五个方面作了研究探索。

    关键词:政府  基建工程   跟踪审计

 

    2017年9月审计署下发的《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》中指出“加强对政府投资为主,关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督,紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节,合理确定审计重点,运用先进的技术方法,提高审计工作质量和效率”,在审计机关结束投资审计“以审代结”模式的背景下,投资审计做什么、怎么做?此文件为政府投资审计何去何从指明了方向。随着我国经济社会的快速发展,经济运行方式、政府管理方法发生了深刻的变化,一些经济和社会事务,如重大政策措施和投资项目的实施,战略性资源的利用和开发,环境保护的全面升级,突发性公共事件的处置等,具有周期长、涉及面广、社会关注度高等特点,采取传统的事后审计难以达到“免疫”的要求,必须做到关口前移,实行全过程跟踪审计。如何做好跟踪审计工作,发挥好国家审计“免疫系统”功能,是国家审计机关面临的重大课题,下面笔者对政府基建工程跟踪审计进行探讨。

 

    一、跟踪审计的含义、特征  

    (一)跟踪审计的含义

    跟踪审计,指审计机关依据有关法律、法规、规章,按照规定程序,对项目从立项至项目完成的全过程实施的审计监督与服务,通过对项目实施的事前、事中、事后全过程跟踪审计,及时发现和纠正项目的问题,发挥好国家审计“免疫系统”功能。 

 (二)跟踪审计的特征 

    与常规的事后审计相比,跟踪审计具有审计内容更全面、审计实施更及时等特点。主要体现在:一是系统性。跟踪审计的内容涵盖了工程建设实施阶段的各个环节,即设计、招标、合同、设备材料采购、施工过程、变更签证到竣工等,体现出全程、动态审计的特点。二是时效性。跟踪审计将事前、事中和事后审计有机地结合起来,使审计监督贯穿于被审计项目的全过程,跟踪审计紧盯审计对象、紧贴发展实际,使审计方式环环紧扣、层层链接,从而增大了监督调控力度,避免了事后审计的片面性和局限性。三是具有预警导航的特点。由于跟踪审计先期介入,就会及时发现苗头性、倾向性和潜伏性的问题,通过经常性和持续性阶段性监督信息发出宏观预警预报信号,切实把萌芽性风险化解在初始状态, 把潜伏性风险消除在朦胧状态,防止问题的蔓延和扩散,避免项目建设过程中的先天不足,消除事后审计即使发现了问题却无法整改的缺陷。四是具有灵活、机动性特点。跟踪审计是随着被审计对象、审计内容和审计重点方向变化而变化的,可以根据具体的审计内容在审计实施方案、审计方式、发现问题的处理上采取灵活的方式进行。 五是服务性。由于跟踪审计多在过程中关注变化,既易及早发现薄弱环节,更易及时敦促被审计单位整改存在问题,使跟踪审计具有形成审计成果和跟踪审计效果的双重功效,达到审计监督与审计服务的有机统一,真正做到“审帮促”。 

 

    二、加强政府性基建工程项目跟踪审计的重要性

 (一)有利于完善监督体制,增加决策的透明度,防止滋生腐败行为

    近些年来,工程建设领域一直存在着较为严重的腐败现象,防而不止,堵而不绝。造成这种状况的重要原因之一,就是缺乏有效的监督体制,未能形成工程投资、管理、监督等之间权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。其中,审计本来作为重要的监督部门,但却只是在工程竣工后才开始进行,这时“木已成舟”,审计所发现的问题大多已难以改变和挽回。而实行跟踪审计,有利于审计人员从投资决策开始就参与到对工程项目的监督之中,随时就发现的问题向有关各方提供决策咨询意见,及时揭露工程建设过程中的舞弊、违纪、违规行为,制止不正之风,促进建设、施工、监理、设计单位认真履行各自职责,相互配合,正确运用权力,实施科学决策和管理,提高建设工程实施的透明度和公信度,遵循国家有关规定,防范产生错误和腐败行为。

 (二)有利于严格贯彻和执行与建设工程相关的法律、法规

    目前,建设项目主要由《招标投标法》、《合同法》、《建筑法》等法规来规制。在项目建设审计中,审计部门除按要求依据《审计法》的规定外,还需要依据其他法律的规定。但是,由于这些法律法规之间缺乏有效衔接,传统的审计方式往往造成对所发现问题在法律适用上的困难,如对工程造价审计争议是适用《审计法》还是《合同法》的问题;施工方利用建设单位某些失误套走建设资金的问题等。而开展建设项目跟踪审计,审计部门及时参加工程建设的每个主要阶段和环节,就能根据当时的实际情况选择适用的法律,并做出恰当的判断,避免理解和执行的偏差。

 (三)有利于加强建设项目管理,全面促进和提高建设单位管理水平

    目前,一些建设项目管理主体缺乏管理知识,大多采用传统经验模式的行政管理,经常出现管理决策失误从而导致经济受损,一方面管理处于不间断的受控;另一方面利益相关单位职责不明确,各自为政,导致建设工程内在的有机联系紊乱,形成建设过程中有关单位相互脱节,管理水平低下。采取跟踪审计,将审计监督贯穿于前期准备、建设实施直至竣工投产的全过程,能及时发现和纠正招投标、合同管理、承发包、现场管理、投资控制等建设环节中常见的或苗头性的问题,督促建设单位加强内控管理,强化责任意识,有效遏止对建设工程实施中的一些瞎指挥、乱签证、随意变更等现象,促进建设单位健全制度,规范运作,科学管理。

 (四)有利于提高建设投资绩效

    在我国,建设工程项目损失浪费、挤占挪用、权钱交易、管理混乱等现象屡禁不止,已成为社会关注焦点,严重降低了建设投资绩效。实施建设工程项目跟踪审计,实际是将建设过程置于更为严密的审计控制之下,强化他们在其履行各自职能过程中的责任意识,及时梳理建设项目进行中各方之间的利益关系,明确各方在建设项目实施中处理有关问题的依据和规范,从而最大程度的引导和规范各方的行为,防微杜渐,整体上提高建设投资绩效。针对当前建设领域问题较多的现状,实践证明,跟踪审计是突出审计重点、提高投资绩效的好形式。

 (五)有利于营造和谐审计环境,促进审计事业发展

    毋庸讳言,审计与被审计是一对矛盾,在建设项目竣工决算事后审计形式下,该矛盾显得尤为突出,审计后要把很多了结的事项重新验证确认,对此,施工单位会因此时已是既得利益者;建设单位会因有管理不力之责;监理单位会因有监理不力之责;政府领导也会因有领导之责而对审计部门有看法,尤其是,建设项目竣工决算审计需要采用强制性收缴手段,涉及到与合同法的矛盾,由此引起的诉讼还得不到法律的支持。可见,竣工决算审计使审计部门陷入不同利益团体的漩涡之中。审计部门采用跟踪审计形式后,把问题解决在萌芽状态,此时,建设单位还不是既得利益者,建设、监理等单位监管不力之责尚无定论,政府领导不仅不会对审计有看法,而且将之视为审计部门自觉服务经济的有效举措给以重视和支持,这样,可使与以上各方的矛盾明显趋缓,有利于促进审计事业的发展。

 

    三、政府性基建工程全过程跟踪审计的内容

 (一)对项目执行基本建设程序进行审计

    违反基本建设程序,将会导致损失浪费。因此,跟踪审计就要从检查程序的履行情况,报、批手续的完备情况以及批准权限等方面入手,对各种文件的完整性、真实性、合规合法性进行检查,促进工程建设单位按合法程序办事,避免决策上的失误。

 (二)对被审计单位内控制度进行审计

    在检查内部控制建立情况时,对其内部控制的健全性进行检查,有无重要的制度遗漏,重点检查是否建章立制、制度是否完善、是否符合内部控制原则等。针对内部控制存在的缺陷与不足,提出修改和完善的意见。在建设工程实施全过程中,审计内部控制实际执行情况,及时揭露并督促整改。

 (三)对征地拆迁情况进行审计

    征地拆迁关系群众的切身利益,也是近年来引发人民内部矛盾较多、造成社会不稳定的一个重要因素。在这方面应把审计的主要内容放在拆迁管理、拆迁补偿与安置、拆迁评估、征用集体土地和其他拆迁费用上面,重点检查程序是否合法、政策是否公开、手续是否完善、标准是否达到。通过审计,使政策执行到位,并对存在的问题和需要完善的方面提出审计意见和建议,供政府和有关方面决策,及时采取纠正措施。

 (四)对招标投标和合同履行情况进行审计

    在市场经济条件下,一切经济活动都是围绕合同展开的,建筑活动也同样如此。建设项目招标投标是合同订立过程的一个重要阶段。对建设项目的审计,离不开对招标投标和合同履行方面的审计。进行这方面的审计,主要应对招标文件、评标办法的内容是否合法、合规进行审核,防止为施工单位“量身定做”一些照顾性条款,并提出修改意见。对招标投标过程进行审计,如招标方式选择、招标信息的发布是否是否适当,招标文件是否完备,及时纠正过程中存在的不规范行为,对违法行为及时移送处理。对合同条款的合法性、合规性、合理性进行审计,重点关注双方责任义务是否明晰,合同条款之间、不同合同文件之间的规定和要求是否存在矛盾和不一致,是否采用合同规范文本,防止合同条款约定失误造成投资增加和双方争议。对合同履行情况进行审计,审查合同签订过程的合法、合规性,合同内容是否与招标文件不一致,有无违法转包和违规分包的现象,纠正违反合同条款和执行合同不到位的行为,促进严格履行合同。

 (五)对设备、材料采购情况进行审计

    主要审查应由政府采购的项目是否落实、是否按概算批准的内容采购、材料和设备采购以及材料价差调整有无相应的管理办法、采购价格是否合理、公允,有无舍近求远或利用不正当的交往关系签订订货合同。通过审计,促进被审计单位通过招标投标方式选择供应商,节省投资,预防腐败现象发生。

 (六)对变更签证进行审计

    建筑工程通过招标投标后,设计变更成为影响工程造价的最主要因素,且目前建筑市场竞争激烈,施工单位往往先以低价中标,再通过施工过程中各种变更增加造价,因此对设计变更的审计直接影响投资控制。在跟踪审计中,坚持通过对设计变更的合理性、经济性进行审计,重点审查变更方案是否经过充分认证、变更手续是否齐全、变更理由是否充分、变更签证的内容是否属实、是否重复、工程量的计算是否准确是否有利于节约投资和保证质量。审计人员应注意并不是所有的变更签证所增加的费用都由建设单位负责,审计人员要仔细分析其原因。如:因地勘报告不准确导致设计变更所发生的工程索赔费用就要由地勘部门承担;如果是不合理施工导致变更签证增加费用的,就得由施工方承担责任。在对变更签证进行审计时关注由于图纸变更减少工程量的变更是否如实办理签证,防止给国家造成损失的现象发生。

 (七)对工程结算进行审计

    工程造价的真实性直接影响项目投资的真实性。单项工程完成一个审清一个,缩短竣工决算审计时间 ,体现跟踪审计的实际成效。由于跟踪审计使很多问题在过程中就得到了纠正,可能表面上看核减额是减少了,审计人员应转变以往以核减率评价工程审计效果的观念,强调跟踪审计的实际成效。

    (八)对建设项目的财务收支进行审计

    建设项目的财务活动贯穿于项目建设的全过程,从项目可行性研究到建成交付使用都要进行财务控制和管理,建设项目跟踪审计过程中的财务收支审计即是对建设项目准备阶段收支审计的继续,更是建设项目竣工决算审计的基础。检查是否按《基本建设财务管理规定》进行核算,重点关注建安工程投资支出、设备投资、待摊投资、项目管理费的账务处理是否真实、规范。

 (九)对建设项目的投资效果进行审计

    主要检查项目建成的实际效果与预期效果是否一致,从经济性、效率性、效果性三方面予以客观的评价,以检查建设项目实施全过程成本控制为主线,将效益审计内容融入跟踪审计之中。

搞好跟踪审计必须构筑“三道防线”,即要求建设方从强化内控制度入手,由内部审计机构对施工单位承揽工程项目决算把第一道关。在内审机构审核的基础上,再由被审计单位聘请社会中介结构把第二道关。最后由审计机关实施审计把第三道关。

 

    四、跟踪审计的主要做法

 (一)制订详细的审计实施方案

    1.在建设项目正式立项时,即将其纳入审计视野,关注其各项前期准备工作。审计组应在项目现场设立办公场所,与被审计单位建立定期例会制度,参加被审计单位的重要例会,及时了解、掌握项目有关情况,提出审计意见,并且作好会议记录。

    2.要求被审计单位按照审计组规定的时间和方法报送工程结算资料,并及时确定审计结果,根据不同的结算方式采取不同的审计方法,比如,采用“按实结算”方式的,必须要求施工企业按照已完成的形象进度,及时报送“分部、分项工程”的结算资料,予以审计;采用“中标价包干,设计变更、额外工作量签证按实调整”结算方式的,必须要求施工企业每月将已发生的设计变更、签证工作量编制“变更部分结算”,经审计后作为工程竣工结算的组成部分;对于在建工程其他费用的审计,亦应本着“及时、完整、准确”的原则进行审计,并按时做好《审计工作底稿》。

    3.审计组应根据工程建设进度,定期对各参建单位实际完成的工作内容、工作数量、工作质量进行核定,开具核定单。同时,应建立《跟踪审计项目台账》,由主审人员负责及时登记审计时间、工作纪实(包括工作内容、审计事实、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果)。台帐要注重反映量化成果,成为反映跟踪审计全貌的工作日志。

    (二)合理配置审计组成人员

    由于工程建设项目审计对审计人员驾御财务与工程两个专业知识的技能和审计经验提出了更高的要求,因此在提高现有审计人员业务素质、拓展知识面的同时做好财务与工程两个专业人才的合理分工与协调配合显得十分重要,审计项目实施前要对工程建设项目的专业要求进行全面分析,合理安排财务审计与工程管理审计人员知识结构的分工与合作,为工程建设项目审计的顺利实施奠定相应的专业基础。

 (三)外聘专家

    由于审计业务在深度和广度上不断拓展,审计人员缺乏相关的工作经历和知识背景,对被审计单位的业务知识的匮乏已成为当前制约审计质量提升的瓶颈,实践证明外聘专家是提高提升审计质量和水平的有效方法之一。

 (四)综合评价

    由于政府公共投资的公益性决定了审计评价的社会性,我们必须关注公共投资的实际的社会效益,通过查阅相关资料和统计数据,走访和调查相关人员和单位,对项目产生的社会效果进行全面评估,综合的评价项目实际效益和效果。

 

    五、深化跟踪审计的思路 

 (一)创新审计理念

    思想决定行为,在跟踪审计中,我们要冲破传统的审计模式,对审计方式和方法进行创新。一是树立跟踪审计“免疫系统”理念。以科学发展观作为统领,努力做好“两个转变”,即:实现传统的查错纠弊审计到跟踪审计的转变,从揭示和查处违法违纪问题到实现预防为主的免疫系统转变。二是坚持服务与监督并举。从投资管理体制、机制着眼,从各个细微环节着手,实现真实性、合法性审计与经济性、效益性以及效果性审计的有机结合。三是建立事前预防、事中控制、事后监督的跟踪审计监督体系。如在审计中可以采用多点联动的方法,从发展改革部门、财政部门、主管部门、建设单位、勘察设计单位、监理单位等多个部门取得有关资料和数据,相互佐证,为整体客观公正的评价项目建设和发现问题奠定基础。

 (二)创新审计重点内容 

    一是关注项目决策的科学性。跟踪审计要特别注重项目决策的科学性和可行性审计,减少决策失误。二是加强“标的”的审核。审计关口前移到招投标控制价的审计,防止招投标价高估冒算。三是夯实工程造价,挤掉水分。以提高投资效益为主线,防止弄虚作假,减少损失浪费。四是注重项目效益。积极探索建设项目效益审计的新路子和新方法,重点揭露管理不善和决策失误造成的严重损失浪费、效益低下等问题。 

 (三)创新审计方式方法 

    一是坚持全面跟踪审计。以建设单位为主体实施审计,把审计视野扩展到建设项目涉及的各个环节,做到资金运行到哪里,审计就跟踪到哪里。依法对与项目有关的勘察、设计、施工、监理、供货等单位进行延伸审计监督,及时发现各个环节存在的漏洞和问题。二是突出重点审计内容。重点审计隐蔽工程、重大设计变更、大宗材料设备采购、工程造价结算等重点控制环节。三是利用先进仪器设备。发挥好照相、录像、GPS等技术装备的作用,做好对项目原始地理地貌的测量取证,对隐蔽工程及其它重要环节等进行现场取证,为竣工结算提供可靠依据。四是利用计算机辅助审计。科学采集数据,利用好工程造价审计软件,提高审计效率和质量。

    总之,建设项目跟踪审计作为现代审计的一种方式,已经在大中型建设项目审计中采用,并且取得了明显的管理效益和直接经济成果。只要我们在审计过程中与施工、监理、建设管理等工作密切配合,以内部控制审计为重点,科学合理地选择审计跟踪点,准确掌握审计参预的程度,把握审计的独立性原则,建立一套科学合理的审计程序和审计质量保证体系,跟踪审计就会逐步完善并步入程序化、规范化、制度化的轨道。

 

参考文献:

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