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关于推进国家审计职业化建设的探索与研究
 
【 作者:李彩珍 韦恒珍 】 【来源: 柳州市审计局】 【时间:2019-10-23 11:36:00】

    【摘要】职业化是审计发展的必然阶段,本文从职业化的内涵出发,分析推进国家审计职业化建设过程中急需解决的两大问题,以需要层次理论及能级对应理论为理论基础,从实行严格的职业准入机制和退出机制、建立审计专业技术类公务员职务序列、建立审计终身培训机制、完善国家审计职业保障机制、健全审计职业岗位责任追究机制五个方面提出推进国家审计职业化建设的建议。

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出要“推进审计职业化建设”,由此表明,审计职业化建设日程已上升到国家层面,职业化是国家审计未来发展的必然趋势。

 

    一、审计职业化的内涵

    通常认为职业化指的是一种工作状态的标准化、规范化和制度化。职业化以员工有足够能力胜任本岗位工作为目标,并能为本公司创造价值,追求的是一种人岗匹配及人事相宜的完美状态。

    国家审计职业化是指在标准化、规范化、制度化的国家审计环境中,国家审计以实现国家良好治理为终极目标,审计从业人员具备拥有专门的知识结构,特殊的技能方法以及独立、公正、公开的职业形象,并在其执业领域拥有权威性,审计工作能够实现人才资源有效配备,权责分明,并且具有能使自身不断更新进步的机制活力。

 

    二、理论基础

    (一)需要层次理论

    需要层次理论是由美国心理学家亚伯拉罕·马斯洛提出的,马斯洛从人本主义心理学出发,认为人的需要分为五个层次,由低到高分别是:生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我实现需要。人在每一阶段,都有一种需要占主导地位,需要处于从属地位,低层次需要得到满足之后,高层次需要才会出现。     

    在推进审计职业化建设的进程中,要承认每一位个体都有自已的特殊层次需要,每个人在同一阶段的需要是不同的。首先要保障的是个体生理需要,这就意味着在福利待遇上的合理需要得到满足;其次是安全需要,在审计人员行使审计监督权揭露违法违纪问题个人人身安全受到威胁时,审计人员的安全需要须得到有效保障;第三是社交需要,缺乏社交需要的人通常会认为自己没有价值,因而,审计机关需要提供和谐的人际关系氛围,在绩效考核及职务晋升方面,营造公开公平公正和氛围;第四是尊重需要,审计的职业权威和审计所反映的问题能得到相关部门和人员尊重及认可,这些都是尊重得到实现的具体表现;最后是自我实现需要,这是高最层次也是最高境界的需要,一般表现为理想抱负得到实现,潜能得到最大限度的发挥,职业生涯按照规划发展。

    (二)公共部门人力资源管理理论

    公共部门人力资源管理理论中的能级对应原理,是指管理的组织结构与组织成员的能级结构必须相互适应和协调,这样才能提高管理效率,实现组织目标。

    能级对应原理运用了审计职业化建设中,要求组织要看到个体能力的差别,承认“尺有所长、寸有所短”,按个体能力进行合理的人力资源配置,使人尽其能,人岗匹配。

 

    三、当前国家计职业化建设进程面临的困境

    由于机制体制方面的原因,在推进国家审计职业化建设的进程中,突显出一些急需解决的问题。

    (一)国家审计职业权威性不够突出

    职业权威,即从业者对其职业判断承担责任,其从业对象认同其所作出的决定的权威。例如,对于律师,他们专业化的建议往往得到客户的认可。

     国家审计在审计领域职业权威性,突出表现在被审计单位是否在可接受的范围内承认国家审计的权威,即审计报告所揭露的问题及提出审计建议是否能得到被审计单位的接受和尊重,是否按规定进行审计整改并保证相同的问题不再出现。从目前来看,国家审计在其职业领域是有一定权威的,提出的审计整改意见基本上能得到被审计单位的认可并按规定执行,并得到地方政府主要负责人的批示,一些地方政府甚至把审计整改情况纳入政府部门的绩效考核指标体系。每年的“两会”上,审计署审计长的审计报告都会提示一些部委办局、大型国有企业的重大问题,但不可否认的是,由于国家审计组织制度不合理,“重审计,轻整改,年年审计年年犯”的问题仍然存在,审计机关没有经济处罚权,导致陷入“屡审屡犯”、“屡犯屡改”的恶循环,审计彻底整改的力度小,国家审计的威慑力弱,审计处理、处罚的执行难度大,没有最大限度地“免疫系统”的功能,经济监督的功能没有完全发挥出来,审计的职业权威性不够突出。

    (二)没有实现真正意义上的实质性独立

    国家审计机关成立于上个世纪80年代,从机构设置上看,我国国家审计机关实现了形式上的独立,但没有实现真正意义上的实质性独立。

审计机关隶属于本级人民政府, 在组织、人事、经费均方面依赖于本级政府。审计机关根据地方政府的工作安排及本机关的工作需要,安排年度审计工作计划,审计机关在行使审计监督职能时, 审计工作经常受到政府部门及利益既得者的干涉,地方政府在权衡地方利益或是出于保护地方经济发展的立场上时,对审计所揭露的问题避重就轻或是人为抹去,审计机关出于对地方政府的依赖,也无法坚持原则,如实揭露问题。

 

    四、推进国家审计职业化建设的现实意义

    (一)推进国家审计职业化建设是实现国家良好治理的需要

    国家审计作为国家治理的一个重要组成部分通过依法履行职责,对权力运行进行监督和制约发挥预防揭示和抵御的免疫系统 功能推动实现国家良好治理。通过审计,向政府部门提供审计报告,为政府部门判断国家财政资金使用情况是否合理合法有效提供直接依据。同时,审计机关工作人员在具体的国家审计工作中,公正独立地完成审计工作,对政府乃至公民的行为产生示范效应, 从而引导政府乃至公民树立良好的法治精神和效率意识。国家审计工作人员素质的高低直接影响着国家审计的理性判断和社会效果。依法治国,建立法治国家,客观上要求审计机关工作人员具有特殊而又鲜明的职业素养和专业特征,严格的职业化要求。

     (二)推进国家审计职业化建设是加强审计人才队伍建设的有效途径

     随着经济和科学技术的快速发展,现代政府审计不仅在审计体制上更加完善,审计的工作领域与职能也有了很多发展,审计内容除了财务报表审计、合规审计、经营审计外,还包含了绩效审计、环境审计等。刘家义审计长指出:“审计的首要任务是维护国家经济安全、保障国家利益、推进民主法治、促进全面协调可持续发展”。在经济全球化的背景下,只有掌握了较多相关知识技能的人才能够适应这样的社会经济环境, 才能较多地对当今社会有较多的了解,才能掌握准确,全面的整合审计资料,完成基本审计工作,能对宏观经济形势做出较好的综合判定,充分发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,当好国家的“经济卫士”。推进审计职业化建设,促使审计人员更好适应新常态、新形势下的审计任务的要求,更好地履行审计职责。

 

    五、推进国家审计职业化建设的建议

    (一)实行严格的职业准入机制和退出机制

    国家审计机关工作人员属于公务员队伍中的一员,进入审计机关工作一般有三种途径:一是政府任命;三是从其他行政机关调入;三是公务员考录。很显然,第一、第二种方式根据工作需要的工作调动。第三种参加公务员考录,通过行政职业能力测试及申论这两门涉及公共基础知识的科目考试及面试,由此确定最终录用人选。在国家公务员考试中,省级国家审计机关在设置岗位资格条件时也并将持有审计署统一考试颁发的中级职业资格证书作为必要条件。显然,《中国审计法实施条例》对担任国家审计机关工作人员的要求并没有得到有效的执行。

    因而,推进国家审计职业化进程, 使国家审计工作人员能够有效地开展国家审计工作,这就需要建立严格的国家审计职业准入制度。除了年龄、学历、专业等基本条件外, 应该建立高标准、严要求的国家审计职业资格全国统一考试制度。只有通过了审计职业资格考试,才有可能进入国家审计机关工作。

    (二)建立审计专业技术类公务员职务序列

   1.现行审计机关人员分类制度的不足

    审计机关工作人员属于公务员职务系列中综合类管理在这种分类表现出一些与不利于审计职业化发展的缺点。

    一是审计机关工作人员胜任力难以衡量。按照公务员选人用人及年度考核的标准,主要侧重于德、能、勤、绩、廉五个方面,侧重点在于公务员进行基础知识的考试,而忽略了对审计工作必备的专业知识、技能及职业胜任力的考核。因此,一般的衡量公务员的标准难以衡量审计机关工作人员职业胜任力。

    二是不利于调动审计人员积极性。审计人员本身要具有较高的综合素质,与会计师事务所等第三方中介机构相比,审计机关工作人员的经济待遇偏低,这在市级以下审计机关中特别突显。另一方面,工资待遇偏低及晋升难,职业规划难以实现,能力和使用的错位等问题也进一步挫伤了优秀的审计人员的工作积极性。由此导致了人力资源配备不合理,造成了人才的浪费。

    2.建立审计专业技术类公务员职务序列

    审计职业化根据国家审计机关人才队伍的现状及审计工作专业性强以及行政执法的特点,建立审计专业技术类公务员职务序列,将审计公务员作为特殊类管理,根审计人员可分为综合管理类与专业技术类。

纳入综合管理类的应是国家审计机关后勤管理人员,占比例相当少的一部分人,可参照现公务员分类标准设置职级,对于非领导职务,可采取到任职年限,绩效考核优秀者,可享受上一职级待遇但不占职数方法解决职数限制问题,如任科员满三年可享受副主任科员待遇,但享受非领导职务最高待遇不得高于所在国家审计机关的规格。

    纳入行政执法类的应是国家审计机关的大部分工作人员,参照法官的职业分类办法,可设置首席国家审计师、一级国家审计师、二级国家审计师、三级国家审计师、四级国家审计师、五级国家审计师、六级国家审计师、七级国家审计师、八级国家审计师、审计助理十个级别。对应国家公务员行政职务及工资级别如下表:

机构

行政执法等级

行政职务等级

工资级别

国家审计署

首席国家审计师

副国

二至三级

一级国家审计师

正部

三至五级

二级国家审计师

副部

五至七级

三级国家审计师

正厅局、巡视员

七至九级

省级及以下审计机关

三级国家审计师

正厅局、巡视员

九至十一级

四级国家审计师

副厅、副巡视员

十一至十三级

五级国家审计师

正处、调研员

十三至十五级

六级国家审计师

副处、副调研员

十五至十七级

七级国家审计师

正科、主任科员

十七至十九级

八级国家审计师

副科、副主任科员

十九至二十一级

审计助理

科员及见习期工作人员

二十一至二十三级

    3.建立审计专业技术类公务员绩效评价体系

    建立绩效考核体系的目的在于使绩效考核结果能够充分说明审计人员在工作中的实际表现, 并直接运用薪酬、晋升、培训等方面,并以此激发审计人员不断提升工作能力的主动性。同时, 绩效考核结果可以作为审计人才履历信息的一部分, 便于上级审计机关对人才的考察和选拔。年度绩效考核的内容可分为工作行为及工作效果,工作行为侧重于德、能、勤、绩、廉五个方面,工作效果侧重于工作能力及工作业绩。年度考核的结果直接运用于工作晋升、绩效奖励及绩效改进,由此推动审计人员实现自己的职业规划,提高工作积极性。

    4.建立审计职务晋升机制

    受人事工作大环境制约,面对审计转型的种种压力和挑战,现行审计人才工作机制带有计划经济时代的色彩,已不能适应经济社会发展要求。从客观的大环境上讲,人事制度改革的措施和力度滞后于经济发展,政治民主化的总体要求没有完全体现,机制体制的根本性问题没有得到解决,特别是面对审计“免疫系统”理论的新要求,人事制度使人才工作左右受限,影响了人才工作的活力和创造性。比如:优而不能胜、劣而不能汰,能上不能下,这些都反映了现行人事制度改革的滞后性。

    公务员晋升只有行政序列一个通道。在市级及县级审计机关中,一些审计业务能力强的审计干部由于职数上的限制,十几年一直在没有得到晋升,甚至更有些干部为审计事业奋斗了一辈子,也仅仅是个科员。缺少晋升空间,职业规划得不到落实,严重影响了审计干部的工作积极性及效率性。为了解决这种矛盾并体现国家审计的业务性, 在这里可以借鉴法官、注册会计师等职业化改革成功的经验“凡晋必考”,建立行政职务和专业技术职务两条晋升通道,并实现两条通道的对接。审计人员可根据能力及不同的需要,选择不同的晋升通道。职务晋升以工作业绩和工作能力为重要依据,对工作业绩突出,所负责的审计项目审计署表彰的审计干部,在同等条件下优先考虑。其次考察领导能力与工作态度,对领导能力差、工作态度消极的,即使工作业绩突出,也不予晋升。建立审计晋升机制的同时,还要打破传统上的论资排辈观念,树立不拘选才、用才的观念,坚持德才兼备的用人标准,注重工作实绩,形成一种能者上、庸者下良好的公开竞争氛围。

    (三)建立审计终身培训机制

    实现国家审计职业化, 必须建立健全国家审计工作人员终身培训制度。审计人员的知识结构要随着会计法律法规、财政法律法规的变化而不断完善,才能用胜任岗位工作。审计终身培训制度要规定学历教育层次和所学专业类别, 实行初任培训和制度化的后续教育培训, 硬性规定培训目标, 达不到目标者暂停其职业工作, 直至转岗或者清退出国家审计队伍。教育国家审计工作人员树立独立意识、中立意识、公正意识、效率意识、自尊意识、文明意识、廉洁意识等,不断完善知识结构,增强其的国家审计实践经验, 使其驾驭国家审计活动的能力逐渐提升, 培养国家审计的职业气质, 树立求实、严谨、刚直、廉洁、文明的职业形象。

    (四)完善国家审计职业保障机制

    1.完善行使审计监督权利的制度保障

    独立性是国家审计机关必须坚持的原则,也是保证审计质量的最重要原则,如果不能与被审计单位保持独立性,而存在经济利益、关联关系,或屈从于外界压力,审计结果就很难取信于公众。因而,对于省级以下审计机关来说,独立行使审计监督权,最首要也是最迫切的就是要减少地方政府干预,实现对审计监督全覆盖;对于审计人员来说,要充分保证审计人员在实质上和形式上都保持独立性,不受因任何利害关系影响其客观性,当好公共资金的守护者、国家利益的捍卫者。2015年12月,在江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省启动省以下地方审计机关人财物改革试点工作,相信在不久在将来,省以下地方审计机关在独立行使审计监督权上会得到更多保障。

    2.提高国家审计机关工作人员待遇

    依法独立履行好审计监督职责,必须保障审计人员的工资待遇。自2006年公务员工资改革以后,一些领导干部普遍感到:相对于注册会计师事务所,国家审计的待遇偏低,加之审计人员工作任务中,不少人产生思想压力、创新能力发挥受到抑制。比如:在待遇问题上实行平均主义,在干部晋升问题上论资排辈, 甚至相当部分的国家审计机关的办公设施尚不能得到充分保障。如果国家不能确保国家审计工作人员的工作和生活条件, 仅仅从一味地思想上强调廉洁奉公, 部分审计干部会为了个人利益丧失职业道德底线。在实行科学合理的人员分类的基础上, 确定审计人员薪酬水平时应综合考虑基于综合管理类与专业技术类的薪酬机制,进行不同的薪酬及薪酬机制设计, 特别是对于综合管理类这个小群体, 可以将其职位与技术职称对应的不同薪酬水平进行加权。同时,建议参照警察系列的警衔津贴标准,按职业分类级别,提高审计人员工作补贴标准。

    (五)树立人力资源是第一资源的观念,优化人才配置

     人力资源管理的最终目的,就是使人力资源的配置达到最优状态。人才资源是审计发展的最重要资源,审计职业化建设的最终目的也是为审计事业的发展提供人力资源保障。离开人力资源,审计监督活动无从谈起,也无从开展。因而,必须树立人力资源是第一资源的观念,以能级对应为基础,优化审计机关内部人力资源配置,区分主次,重点配置有利于突出工作重点的、实现重要工作目标的, 配备最适合的审计人才给重要的审计项目,保证重点突破“协调性原则”,达到1+1>2的效果。审计人力资源配置在达到最优化的状态中,人力资源可以实现优劣互补,取长补短,从而达到提高职业化的目的。

    (六)健全审计职业岗位责任追究机制

    1.在职责范围内开展审计工作

    审计机关及工作人员必须严格按照《审计法》等法律法规规定,在职责范围内进行审计监督,不得超越法定职责、超越自身能力开展审计工作。审计机关必须严格依照审计法及其实施条例、国家审计准则等规定的审计程序,履行审计监督职权,严格遵纪守法,坚决杜绝设立审计罚没收入账户、利用手中权力出具虚假审计证明等违纪违法违规行为;严格遵守审计“八不准”工作纪律,恪守审计职业道德。

    2.建立审计职业岗位权力清单和责任清单

    对照《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律法规,对审计机关权力事项自下而上进行清理规范,建立健全审计职业岗位权力清单和责任清单,公开审计权力、权力依据、审计项目计划、审计流程和被审计单位的权力、义务、监督举报方法等。以《审计署党组关于建立健全审计机关廉政工作体系的指导意见》为指针, 坚持加强审计干部的廉政建设。廉政建设是审计干部的“生命线”。要建立健全风险防控机制,把握各个岗位的风险控制点,严格执行“八不准”审计纪律,完善监督制约机制和廉政责任制,规范审计权力在有监督的环境中运行。

    3.严格责任追究机制

    结合当前开展的“两学一做”学习教育,深刻领会纪与法的关系,真正认识到纪在法前、纪严于法,牢固树立法纪观念,切实做到敬畏法律、敬畏纪律、敬畏岗位、敬畏人民、敬畏组织,真正做党章党规党纪和国家法律的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者。审计机关领导班子切实履行“一岗双责”,把全面从严治党和党风廉政建设主体责任时时放在心上、牢牢扛在肩上、紧紧抓在手上,认真落实责任追究制度,发生审计质量问题的,根据情形降低或取消有关责任人员的职务层次,依纪依规作出处理。


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