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易地扶贫搬迁绩效审计研究——以R县易地扶贫搬迁集中安置点项目为例
 
【 作者:廖凤英 梁启胜 杨靖云 】 【来源: 柳州市审计局】 【时间:2020-02-28 16:06:00】

    【摘要】易地扶贫搬迁,是新时期脱贫攻坚“五个一批”精准扶贫工程之一,对改善贫困群众的生产、生活条件发挥了非常重要的作用。但是仍存在选不准、搬迁成本高、后续运营缺乏益等问题,影响易地扶贫搬迁预期目标实现笔者在考察R县易地扶贫搬迁情况基础,采用关键绩效指标法(KPI选取评价指标,构建绩效评价体系运用大数据技术开展绩效重点内容审计分析,运用绩效权重理念开展绩效评价探讨易地扶贫搬迁绩效审计,以期为审计实践提供参考,为扶贫攻坚服务

 

    引言

    习近平总书记指出,对居住在自然条件特别恶劣地区的群众加大易地扶贫搬迁力度,要确保搬得出、稳得住、能致富。全国有约1000万农村贫困群众仍生活在“一方水土养不起一方人”地区。中央决定用5年时间,把这些贫困群众搬迁出来,彻底摆脱恶劣的生存环境和艰苦的生产生活条件,帮助他们增加就业机会,实现稳定脱贫。要如期完成如此大规模的搬迁任务,必然要因地制宜创新搬迁模式,实现安置方式多样化。

    笔者考察的R县位于广西北部,山高坡陡、交通基础设施较差、经济社会发展相对落后,是国家扶贫开发工作重点县和滇黔桂石漠化片区县,也是广西20个深度贫困县之一有贫困村115个,占全县行政村总数的58.1%,其中深度贫困村73个。2015年精准识别确认建档立卡3.66万户、15.05万人,其中建档立卡贫困人口2.86万户、11.64万人,贫困发生率为28.53%,致贫原因主要有因病、因残、因学、因灾、缺劳动力、缺技术等。易地扶贫搬迁是主要的脱贫方式“十三五”易地扶贫搬迁计划3316户13695人。目前共投入资金112316.63万元,已搬迁脱贫2141户9068人,搬迁脱贫率为66.2%。计划到2020年全部实现脱贫摘帽目标任务。要实现如此大规模的移民脱贫工作,确保财政资金的安全、效益,作为综合经济监督的审计监督必不可少,对易地扶贫搬迁绩效进行审计,开展科学评价,有利于引导、规范和激励扶贫搬迁,保障移民可持续发展。

 

     开展易地扶贫搬迁绩效审计的现状和难点

    (一)开展易地扶贫搬迁绩效审计的现状

    从审计机关近年来开展的扶贫审计活动来看更多的是关注财政财务收支,关注的核心仍然是传统的扶贫经济活动的真实、客观、合法性,很少有综合评价扶贫而开展的绩效审计,尽管在一些审计中提到类似于综合业绩效评价方面的问题,是其对扶贫项目所取得的经济、效率和促进经济社会的可持续发展等方面的整体分析和评价都非常肤浅易地扶贫搬迁是精准扶贫的一个重要方式,相对其他扶贫审计来说开展较晚,绩效审计更加少而又

    (二)开展易地扶贫搬迁绩效审计的难点

    一成的直接参考、直接使用的绩效审计评价指标等审计规范易地扶贫搬迁工作是中国特色开发式扶贫的一个重要创举,没有可以借鉴的成熟的经验,国家层面只出台了移民搬迁的统领性政策文件,加之各省、各地区的自然、人文条件和经济发展存在很大的差异性,易地扶贫搬迁涉及的对象多、范围广、情况复杂,多数省区只下达年度易地扶贫搬迁实施计划,将实施权下放,推进以县为主体的搬迁工作,赋予基层政府“自由裁量权”,需要县级政府根据当地实际,制定适合本地区实际情况的具体搬迁实施方案。同时易地扶贫搬迁的安置方式也存在多样性,广西2018年易地扶贫搬迁是集中安置为主,分散安置为辅。以R县集中安置为例,主要是行政村村内安置、产业园区安置、县城安置、旅游区安置等。因此,对不同地区、不同的安置方式的易地扶贫搬迁绩效考核的指标体系设定、评价标准和界定条件也不尽相同,在审计实践中需要审计人员不断地探索和完善。

    二有可参考的绩效审计经验当前,在易地扶贫搬迁工作绩效考核和审计过程中,都还停留在搬迁对象认定、安置区选址、项目建设进度、资金投入的管理使用、拆旧复垦退出宅基地的补偿、补助落实情况等方面的检查监督。对易地扶贫搬迁工作的绩效考核只是局限于单项指标的考评(如R县2018年度易地扶贫搬迁市本级绩效考评非重点工作的主要考核指标为“搬迁入住率”),还没有完全按“搬得出、稳得住、能致富”总体要求进行综合考核评价,特别是“稳得住、能致富”的绩效考核评价指标基本是空白,易地扶贫搬迁的绩效考核评价可供参考的资料十分有限,绩效审计评价指标体系有待建立完善,易地扶贫搬迁绩效审计有待大力推进。

 

   采用关键绩效指标原理构建易地扶贫搬迁绩效审计指标体系

    关键绩效指标(KPI:Key Performance Indicator)是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析,衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标,是把设定的战略目标分解为可操作的工作目标的工具,是目标绩效管理的基础。关键绩效指标的理论基础源于二八原理,是由意大利经济学家帕累托提出的一个经济学原理,即一个企业或单位在价值创造过程中,每个部门和每一位员工的80%的工作任务是由20%的关键行为完成的,抓住20%的关键,就抓住了主体。根据这一思路,绩效审计考核的重点要放在关键的结果和关键的过程上,要放在关键绩效指标上,审计考核工作一定要围绕关键绩效指标展开。对关键绩效指标进行审核的目的主要是为了确认这些关键绩效指标是否能够全面、客观的反映被审计评价对象的工作绩效、以及是否适合于评价操作。

    据此笔者结合R县的易地扶贫搬迁实际,设定R县易地扶贫搬迁绩效集中安置点项目审计评价指标体系,共搬迁对象精准识别、安置区选址、住房建设、资金投入及使用、后续发展效果、满意度等6项一级指标、14项二级指标、51项三级指标组成。R县易地扶贫搬迁集中安置点项目指标体系如下表:

易地扶贫搬迁绩效审计评价指标体系表

绩效指标

评价标准

证据材料

一级指标

二级指标

三级指标

搬迁对象精准识别

搬迁对象范围

1.“一方水土养不起一方人”的高寒山区。

2.不具备基本发展条件。

3.生态环境脆弱、限制和禁止开发地区

1.是否符合国家和上级政策规定;

2.是否进行分类确认界定。

1.搬迁对象确定材料;2.对搬迁范围的抽查、走访记录。

搬迁对象意愿

1.建档立卡贫困户。

2.整村搬迁非贫困户

1.是否符合国家和上级政策规定;

2.是否进行分类精准识别。

1.搬迁对象确定材料;2.对搬迁对象的抽查记录。

安置区选址

项目总体规划

1.搬迁任务。

2.安置方式。

3.建设任务.

4.投资估算和资金筹措方案。

5.后续发展和管理。

6.政策保障措施。

1.是否与全国“十三五”易地扶贫搬迁规划等上级文件相符;

2.是否按程序严格审批。

1.本地易地扶贫搬迁规划文件。

2.县级以上人民政府批文。

安置点 

规划

1.选址规划。

2.配套基础设施规划。

3.公共服务设施规划。

1.是否与项目总体规划相衔接。

2.是否符合上级有关安置点规划编制的规定。

1.集中安置点规划文件。

2.检查记录。

选址原则

1.满足当地建设用地要求。

2.合理确定建设规模。

3.适当考虑未来发展需要。

4.充分考虑周边环境。

5.充分考虑地形地貌。

1.是否符合当地土地利用规划和城乡建设规划;

2.是否与县城总体规划及控制性详细规划相衔接;

3.是否依托现有基础设施确定建设规模。

1.当地土地利用规划、县城总体规划及控制性详细规划文件查阅记录。

2集中安置点规划文件。

3.实地调查记录。

住房建设

保障基本 安全适用 

1.人均住房建设面积不超过25平方米的控制标准。

2. 预留扩建住房空间措施。

1.建筑户型设计是否严格执行控制标准;

2.住房建设成本是否符合控制价范围;

3.结构设计是否符合相关建筑规范和技术标准。

1.工程设计图及预算资料查阅记录;

2.住房分配方案及相关审批资料;

3.实地调查记录。

住房建设

统一规划、统一建设

1.规划、设计审批;

2.建设实施主体;

3.工程施工招标;

4.材料采购;

5.住房建设成本控制;

6.质量监管

1.是否按照经批准的规划、设计建设;

2.是否执行项目法人制、工程招投标、工程监理、资金报账、项目公示等制度。

3.项目验收和工程结算是否符合规范。

1.项目及建设实施单位批文;

2.工程设计、施工、监理招投标文件、合同文件及变更资料;

3.项目竣工验收、结算及审计资料。

4.实地调查记录。

提供便捷的公共服务

1. 水、电、路、电信网络;

2. 垃圾、污水处理设施;

3.教育、卫生、文化等基本公共服务设施;

4.商业网点、便民超市、集贸市场等生活服务设施。

1.基础设施建设是否与安置规模配套建设;

2.公共服务设施是否完善;

3.生活服务设施是否配套齐全。

1.配套建设基础设施项目设计、施工、监理招投标文件、合同文件、项目竣工验收、结算等资料。

2.实地调查记录。

资金投入及使用

资金筹措方式及承接

1. 中央预算内投资;

2. 地方政府债务资金;

3. 专项建设基金;

4. 低成本长期贷款;

5. 农户自筹资金。

6.县级项目实施主体。

1.各级投资资金是否及时、足额到位;

2.农户自筹资金是否符合国家政策规定标准。

3.县级项目实施主体是否按规定从省级投融资主体承接资金,并专项用于易地扶贫搬迁工程建设。

1.资金文件及凭证。

2.资金使用协议。

资金使用管理

1.事前审核机制;

2.事中监督机制;

3.事后考核机制。

1.是否严格执行上级有关易地扶贫搬迁资金使用管理办法;

2.是否健全和执行内控制度;

3.财务管理和会计核算是否规范。

1.相关管理制度;

2.会计、财务业务抽查记录;

3.有关部门监督检查报告。

后续发展效果

因户因人施策帮助搬迁群众稳定脱贫

1.确保每户就业人以上。

2.确保搬迁群众继续从承包土地、山林获利。

3.社会保障兜底,帮扶特定困难群体。

1.家庭收入是否稳定增加;

2.是否对搬迁户承包地、山林地和宅基地确权;

3.特困群体是否实现“两不愁、三保障”。

1.入户调查记录;

2.调查问卷;

3.特定困难群体认定及资助材料。

帮助搬迁群众融入新社区

1.就近就医和子女入学;

2.衔接低保、医保和养老保险;

3.社区管理服务;

4.社区文化建设。

1.教学条件是否改善,入学率是否达到要求。

2.社会保障机制是否落实。

3.是否实行属地化、社区化管理。

4.民族传统特色文化是否得到传承与保护。

1.入户抽查记录;

2.调查问卷;

3.社会保障材料;

4.实地调查材料。

迁出区生态修复与宅基地

复垦

1.拆除旧房;

2.宅基地复垦复绿;

1.是否落实上级有关拆除旧房政策;

2.是否按规定进行宅基地复垦复绿;

1.搬迁户拆除旧房及奖励资金发放统计表。

2.实地调查记录。

满意度

社会公众或搬迁对象满意度

搬迁对象满意度

入户调查问卷中搬迁群众对易地扶贫搬迁工作满意度比例

调查问卷

社会公众满意度

随机发放调查问卷公众对易地扶贫搬迁工作满意度

调查问卷

    对以上指标和标准,在实施审计时,应考虑搬迁任务轻重、当地地理环境、生产生活条件和风俗习惯等实际情况,适当加予修正。

 

     、运用大数据技术易地扶贫搬迁绩效重点内容进行审计和分析

    (一)易地扶贫搬迁绩效审计中大数据分析的必要性

    易地扶贫搬迁涉及面广、管理部门多、项目数量繁多、资金使用分散,绩效审计评价指标复杂要想提高审计效率和质量,必须借助大数据技术进行审计和分析。根据易地扶贫搬迁绩效审计目标,采集与之相关的数据,通过对来自不同部门、不同领域的数据构建易地扶贫搬迁绩效审计数据分析模型,应用大数据挖掘技术,有针对性的查找问题疑点进行审计,克服“撒网式”审计的费时、费力、低效率成本高等问题,能在较短时间内发现易地扶贫搬迁中的薄弱环节,以及影响绩效的主要因素有重点进行审计,提高揭示问题的效率和质量,提高审计整体质降低审计成本

    (二)易地扶贫搬迁绩效审计重点内容

    根据易地扶贫搬迁目标任务、工作特点和绩效审计评价指标体系,可把审计内容划分为项目决策审计、实施管理审计和实施效果审计,具体审计内容包括:

    1.项目决策审计内容

    (1)检查搬迁对象精准识别的准确性和公平性。能否对搬迁对象做到精准识别,既是确保具备搬迁安置条件的贫困人口应搬尽搬的重要基础,更是落实扶真贫政策的公平体现。以R县为例,“十三五”易地扶贫搬迁人口规模0.32万1.37万人,约占建档立卡贫困户11.2%,其中对县城集中安置的搬迁对象作了优选,即选择在外务工家庭、有劳动能力家庭和子女在外就读通过教育扶贫可在短期内脱贫家庭作为搬迁安置对象,其余安排在乡村就近安置。因此,在审计中对搬迁对象精准识别的准确性和执行政策的公平性进行检查是必要的,应运用大数据查询手段重点审查搬迁对象中是否有重复享受农村危房改造补助等扶助资金的农户,同时,关注有无符合搬迁条件并有搬迁意愿而没有得到搬迁安置的建档立卡贫困户,以及所占的比例。

    (2)检查项目规划和安置点选址的合法性、合理性和可行性。国家提倡易地扶贫搬迁安置点向城镇、产业园区、旅游景区周边、重点镇、中心村和交通便利、产业发展基础好、土地资源丰富地区集中,集中安置点规划要与县城、乡镇总体规划及控制性详细规划相衔接。如R县将县城3个集中安置点选址与城镇化、旅游景区、粤桂扶贫协作创业园、田园综合体等项目结合起来,按照先建设,再逐步完善用地审批等相关的原则推进项目建设。因此,应将集中安置点规划和选址作为项目决策审计的重点内容,认真审查项目决策过程的合法性、合理性和可行性。

    (3)检查资金筹集的可行性和合规性。资金能否足额筹措到位,是完成易地扶贫搬迁建设任务的必要条件。易地扶贫搬迁资金筹措,包括中央预算内投资开发性、政策性金融资金。此外,搬迁群众根据自身经济条件,按照每户不超过1万元的标准适当自筹建房资金,鳏寡孤独等特定困难群体可以免于自筹因此,在审计时,应检查当地具体管理办法在筹集资金过程中是否可行、合法。

    2.实施管理审计内容

    (1)检查项目法人责任制执行的合规性和有效性。项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施等过程中是否实现了责、权、利的统一。如R县将列入“十三五”易地扶贫搬迁的项目交由代建公司具体负责项目立项、工程勘测、设计等前期工作和项目实施管理,采取统一规划,分步实施,县项目专责办、发改部门抓日常事务和督导。在审计过程中,应通过相关环节的审核,验证项目法人责任制是否有效执行。

    (2)检查安置住房户型设计、结构设计的合规性、合理性和经济性。户型设计是否按照“保障基本、安全适用”的原则,控制建筑户型的人均住房建设面积和建设成本,结构设计是否符合相关建筑规范和技术标准,建筑风格是否充分彰显地域特色和民族文化特点;概预算编制是否合规、合法并得到有效执行。

    (3)检查项目勘察、设计、施工、监理、采购等招投标的真实性、合法性、公正性和公平性。包括招标文件的合法、合规、完整性,标底是否控制在总概算限额之内,标的是否合法有效,标底与投标报价是否真实、准确,招投标程序是否公开、公平、公正,有无虚假招标、指定发包、违法分包转包、串标泄标等问题,以及中标单位资质不够,造成工程重大损失和质量隐患等。

    (4)检查征地拆迁补偿的真实性和合法性。R县规定易地扶贫搬迁工程征地面积按100平方米/人,征地费用按8万元/亩进行控制,人均征地费用不得超过1.2万元,并按照先建设,逐步完善用地审批手续的程序开展征地。因此,在审计时,应检查实际征地是否执行有关规定,是否真实合法。

    (5)检查施工合同履行的真实性、合法性、准确性。R县易地扶贫搬迁集中安置点由县平台公司代建,因此,在审计施工合同履行情况中,既要检查施工单位实际履行合同情况,又要检查平台公司履行代建职责情况,综合得出是否真实、合法、准确的审计证据和结论。

    (6)检查监理、验收、结算的真实性和合法性。工程监理单位和监理人员资质的真实性和合法性,在监理过程中有无编制监理细则,有无违规转让工程监理业务;是否按规定程序组织相关部门进行工程完工验收,并及时办理工程竣工决算;工程结算款是否经过必要审计后拨付,并按合同规定预留质量保证金等。

    (7)检查资金使用管理及财务内控制度的健全有效性。检查是否严格按照上级规定使用和管理资金,会计核算、账务收支审批、成本费用管理等制度是否健全并得到有效执行。

    (8)检查搬迁户与安置房分配衔接的准确性。是否对所有安置点的安置房户型、面积、套数和所有搬迁户人员构成进行精准摸底造册,是否对搬迁户意愿及适合到哪个安置点、安置到哪栋楼房、入住到哪号房进行精准衔接,是否精准到房,做到人房相宜、搬迁户住房建设面积不超标。

    (9)配套基础设施建设的真实性、合法性、经济性,以及公共服务和生活服务设施配套完整性。相关设施建设是否严格按照规划和程序实施,工程建设各个环节是否合法合规,是否执行相关行业建设标准,是否贯彻“规模适宜、功能合理、经济安全、环境整洁、宜居宜业”、“缺什么,补什么”和“适当留有余地”的原则,控制建设规模和工程造价,有无乱铺摊子,搞“形象工程”等。

    3.实施效果审计内容

    (1)检查安置点建设规划和工作任务完成的效率性和效果性。项目建设工期是否按规定的工期建设完成,建成后能否正常投入使用,是否达到规划设计要求,工程实际成本是否控制在投资概算范围之内,是否做到经济、节约、高效。在审计时,应对分项工程和整体工程完成情况进行分析与综合,得出项目建设效率和效果的客观指标数据。

    (2)检查安置房入住率、基础设施使用率。已完工交付的安置房是否都有搬迁户入住,建好的基础设施是否都投入使用,有无空置房和闲置设施现象。审计时,应按上级制定的易地扶贫搬迁工作成效考核主要指标及评分标准,重点核对安置房累计入住率(年度已搬迁入住人口累计数÷年度计划完成搬迁人口累计数),同时根据现场调查了解基础设施使用情况。

    (3)检查搬迁户就业、就学、就医及社会保障的真实性、效益性和效果性。是否每户有人以上有劳动能力且有就业意愿的家庭成员实现稳定就业,是否与安置区居民得到子女入学入园同等条件,是否纳入安置区就医及养老低保保障范围。

    (4)检查社区管理的效率性,以及民族传统文化传承和保护的效果性。社区管理机制是否建立健全,在对搬迁群众心理疏导文化教育参与管理意识培养等方面有无显著成效

    (5)检查迁出区生态修复、拆除旧房和宅基地复垦复绿的效率性、效益性和效果性。是否按规定对迁出区(特别是整屯搬迁区)及时实施生态修复、拆除旧房和宅基地复垦复绿,有无政策把不准、监管不认真、执行走过场、落实不到位问题。通过核实材料与现场抽查相结合,确定此项工作任务完成的效率性、效益性和效果性。

    (6)了解易地扶贫搬迁在当地脱贫攻坚工作中发挥的作用,以及集中安置点建成后对周边产生的社会效益和生态效益影响。在审计时,应着重了解搬迁对贫困户脱贫所起的作用,以及集中安置点投入使用后对周边脱贫攻坚和经济社会发展产生的辐射效应。

    (7)了解对易地扶贫搬迁工作及安置点建设真实、合法、效益的满意度。在审计时,应通过问卷调查等方法,充分了解社会公众对这些项目建设真实、合法、效益情况的满意度。

    (三)易地扶贫搬迁绩效审计数据分析

    易地扶贫搬迁是一项以脱贫目标统领搬迁安置的政策性、时间性和效果性极强的工作。因此,开展易地扶贫搬迁项目绩效审计,应当采用以结果为重点的数据分析审计方法,即对已完成建设并投入使用的安置点经济效益、社会效益、生态效益,以及围绕项目建设产生经济活动的真实、合法、效益的数据进行采集分析。如采集易地扶贫相关各部门的信息数据,寻查审计疑点,要对各相关大数据进行比对,做到有的放矢。根据R县实际,可通过对R县扶贫办、攻坚指挥部、发改局、财政局、民政局、住建局、人社局、公安局、教育局、自然资源和规划局、统计等部门单位提供的建档立卡贫困户信息表、财政供养人员信息表、公积金缴纳人员信息表、村两委及家庭成员信息表、五保金低保金发放明细表、贫困户小额贴息贷款信息表、教育助学学生和学生学籍信息表、易地扶贫搬迁信息表、人员注册死亡信息表、房产登记信息表、车辆登记信息表等数据进行关联比对核实,检查易地扶贫搬迁贫困户的真实性,易地扶贫搬迁政策是否落实到位等问题。

 

    五、运用绩效权重理念开展易地扶贫搬迁绩效评价

    所谓绩效权重理念,绩效评价指标体系中每个绩效指标对于整个项目的绩效影响不同,即所占的绩效权重应有所不同。所以,每个指标所占的绩效权重不应该平均,而应该有所区别,不尽相同。笔者认为R县易地扶贫搬迁集中安置点项目中,整个项目的绩效权重重点应当在后续发展阶段。因此,“后续发展满意度相关指标权重应绩效的50%以,“搬迁对象精准识别安置区选址” 占绩效的20%,住房建设资金投入及使用绩效的30%根据审计证据,对照评价指标体系,加上绩效权重,通过综合分析和专业判断,作出绩效综合评价。

    (一)执行政策公平性评价

    评价对搬迁对象是否做到精准识别,有无应该搬的贫困户却没有搬,不该搬的一般农户搬了,有无仅仅为完成上级下达的工作任务,违反规定放宽搬迁对象认定标准,达到优亲厚友目的,对易地扶贫搬迁造成负面影响等。以R县为例,其搬迁对象大部分属于不具备基本发展条件或生态环境脆弱、限制和禁止开发地区而且具备就业能力的建档立卡贫困户。因此,如果审计中未发现应搬未搬、搬迁对象识别资料不真实和违规确定搬迁对象等问题,搬迁精准率(已搬迁人口与扶贫开发信息系统标记一致的人口累计数÷已实施搬迁人口累计数)达到100%,可以评价为执行政策公平性较好;低于100%至95%评价为一般;低于95%以下评价为较差。此外,拆除旧房、宅基地复垦复绿等指标同样需要进行执行政策公平性评价,应根据评价标准和审计证据作出相应评价。

    (二)经济效益评价

    1.经济性评价:在项目完成建设、质量合格并投入使用条件下,评价安置点住房、基础设施投入和产出的经济性。评价耗费资源是否最小化,即以较低的工程成本完成同等质量的工程项目。如R县安置房建设成本控制在1300元/m2,与自治区设定的建设成本幅度1600元/m2相比,单位成本节约资金300元,按人均住房建设面积18平方米计算,安置房项目建设成本节约7400万元,如审计证实其建设规模、质量均达到规划设计要求,则对该项指标经济性可以作肯定或正面的评价。水、电、路、垃圾处理等基础设施和教育、卫生、文化、商业网点等公共服务设施的建设成本,也要进行经济性评价。

    2.效率性评价:在规定的投资成本概算范围内,评价安置点住房、基础设施投资效益和运营功能是否达到设计指标,有无运营效率低下的问题。即评价在规定的投资概算内,是否实现项目功能最大化。如R县“苗家小镇”安置点利用临街面整合小额扶贫贷款资金配套建设15栋商业楼,商铺面积2.6万平方米,打造成特色商业街区,计划用商铺租赁所得补充集体经济收入,如审计确认所建商铺均能对外招租并取得相认收入,则对该项指标可以效率高的评价;相反,如审计发现商铺未能租出和取得收入,则对该项指标可以效率低的评价。建设工期、资金筹措、拆旧复垦、后续发展等指标也涉及效率性评价,应对照标准和审计结果进行适当评价。

    3.效果性评价:将安置点建设实际达到的效果,与规划效果进行比较,评价是否达到预期目标,完成预期目标的程度。即评价实施效果与规划的正负偏差程度。如R县规划以粤桂扶贫协作·返乡创业园项目规模化建设,推动工业园和建设标准厂房、研发厂房及竹木文化博物馆、污水处理厂和园区孵化中心及配套设施,解决5000人的就业、脱贫问题。应结合其他就业保障措施审计结果,对搬迁对象就业及脱贫指标效果性进行综合评价。

    就学、就医、社保等指标都要进行效果性评价。如R县针对搬迁对象实施教育扶贫,通过单独招生、统一管理、精准资助、充分就业等具体措施,让贫困学生“进得来、留得住、学得好”,实现四个100%,即100%贫困毕业生升入高一阶段学校就读,100%贫困学生获得精准资助,100%贫困学生得到结对帮扶,100%中职学校贫困毕业生顺利就业创业,确保“上学一人、就业一人、脱贫一户”,阻断贫困代际传递。审计应对这四个100%目标实现情况作出适当的效果性评价。

    (三)社会效益评价

    评价安置点项目是否对当地易地扶贫搬迁、脱贫攻坚及社会产生积极的影响和作用。比如对安置点搬迁人口就业率及稳定收入是否有明显提高,“两不愁三保障”是否有效巩固,后续发展基础条件是否坚实牢固,是否促进城乡建设和区域经济文化发展等。如R县从落实四方面扶持政策入手,促进搬迁对象创业就业。一是落实产业扶贫政策,整合扶贫、林业、农业、畜牧水产业、交通运输业等行业的扶贫扶持政策,优先扶持搬迁农户创业,力争20%的搬迁户实现自主创业就业;二是落实金融扶贫政策,协调农行、农村信用社等金融部门,按国家扶持小微企业金融政策放宽扶贫贷款条件,优先扶持搬迁农户创业,力争20%的搬迁户实现自主创业就业;三是落实土地扶持政策,理顺农村土地承包经营权流转政策,鼓励搬迁农户以出租、转包、互让、入股、托管等形式流转土地承包经营权,力争20%的搬迁农户通过经营权流转获得收益,通过参加各类合作组织实现就业;四是利用后援广东湛江市发达省市帮扶政策,有计划、有组织发展劳务输出等多渠道办法解决移民就业,促进搬迁对象转移就业,确保脱贫。通过整合小区门面、公益岗位等公共资源,保障搬迁农户最低收入。因此,这些措施是否真正落到实处,关系到易地扶贫搬迁项目社会效益能否充分发挥,应把审计中得到的相关资料进行综合分析,对易地扶贫搬迁社会效益作出充分、适当的评价。

    (四)生态效益评价

    分析安置点建成后,对周边环境产生的影响因素,评价这些因素对周边环境的影响程度。如R县规划探索旧房及宅基地用途处置工作新方式,结合当地自然、民族等条件,本着实事求是、分类处置的原则,对某乡某村景区内的22户少数民族吊脚楼旧房及宅基地用途因地制宜处置。将原有旧房使用与乡村旅游、民族文化传承保护相结合,依托旅游开发项目建设推进及景区辐射带动,在严守“一户一宅”政策红线的前提下,由村集体统一收购农户原住宅,用于发展乡村旅游、特色村寨,增加集体经济收入。对其他区域的拆旧复垦,则根据实际,宜林则林,宜园则园,开发生态旅游,调节土地增减挂钩持平问题。这些既涉及执行政策准确性、延续性、公平性和提高项目经济效益、维护拆迁对象合法权益等问题,也关系到生态效益指标实现,因此,审计应在对各种指标数据进行综合分析后,才能作出全面、客观、公正的评价。

 

    语:国绩效审计处于起步阶段,加之经济社会发展的不平衡性和复杂要建立科学的易地扶贫搬迁项目绩效审计制度规范,绝非简单的数据堆积和简单的分加减。由于笔者能力有限,本文的易地扶贫搬迁绩效审计指标体系、审计内容和评价方法等等,还有很多需要改进的地方。文有很多论点没有严谨的理论支撑,只是参考一些文献和工作经验形成的论述有进行审计实践的检验,尚需要在审计实践中不断调整和完善。

 

    主要参考文献:

[1]国家发改委.《中国的易地扶贫搬迁政策》白皮书[J].陕西发改研究 2018. 4

[2]柳州市扶贫开发领导小组移民搬迁专责小组.《广西易地扶贫搬迁政策文件汇编》[R].2018.1

[3]李四能 叶晓钢《绩效审计实务》[M] .中国时代经济出版社.2009.9

[4]刘晓莲《市县绩效审计》[M]. 中国时代经济出版社.2009.2

[5]张志永《赣南五县区2015年深山区整体移民扶贫搬迁资金绩效评价问题研究》[J].江西财经大学学报.

[6]融水县易地扶贫搬迁专责组办公室《融水县易地扶贫搬迁工作情况汇报》[R].2019.5

[7]张凯《浅谈易地扶贫搬迁领域的计算机审计方法》常德市审计局

[8]吕联盟《陕西省财政扶贫专项资金绩效审计评价指标体系构建研究》商洛学院经济管理学院.2019.3.


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