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大数据背景下开展民生领域审计的挑战及解决策略研究--总结对某县开展保障性安居工程审计经验
 
【 作者:刘秋文 陈玲周 】 【来源: 柳州市审计局】 【时间:2020-04-15 10:54:00】

    摘要:

    审计部门对民生领域开展审计是贯彻落实党中央决策部署、有效发挥审计在党和国家监督体系中作用及依法履行审计职责的重要举措,有力地维护和实现社会公平和正义,促进国家治理体系和治理能力现代化当前,运用大数据开展审计工作成为审计全覆盖的有力手段,本文从总结某县保障性安居工程审计工作经验出发,探讨新时代背景下运用大数据开展民生审计方面存在的难点,旨在为探究审计技术创新发展的方向与大数据审计在民生领域实践提供建设性思路。

    关键词保障性安居工程审计;民生领域审计;大数据审计;方法

 

    一、新时期开展民生审计的时代背景

    十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视民生,多次就民生问题发表重要论述,深刻阐释了保障和改善民生的重要意义,民生领域直接关乎到群众的切身利益。审计部门针对群众最关切的就业、教育、医疗、住房、养老、脱贫等重点领域实施审计是贯彻落实党中央决策部署的重要举措,也是认真贯彻习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调的加大对重点民生资金和项目审计力度的重要举措,助推在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义,保障在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,巩固脱贫攻坚取得实效,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感,维护和实现社会公平和正义,不断促进全体人民实现共同富裕。

    近年来,为解决群众关切的住房问题,推动住房保障建设稳中求进,完善住房保障体系,增强住房保障能力,审计署开展保障性安居工程政策落实跟踪审计。2019年初,根据审计署的统一安排部署,审计人员对某县的保障性安居工程资金投入与使用绩效开展审计,并同步开展强农惠农财政补贴资金使用“一卡通”专项审计调查数据收集工作,积极探索运用大数据开展审计工作。审计人员从安居工程目标任务和政策落实、安居工程住房建设和管理使用以及安居工程资金筹集、管理和使用情况等方面入手,关注保障性安居工程资金筹集、投入与使用情况及保障性安居工程建设管理情况着手,以资金投入使用和保障新安居工程项目建设为主线,全面梳理某县保障性安居工程资金投入与使用效益;充分运用广西壮族自治区大数据审计管理平台及自治区、市、县“三级联动”工作模式,上报审计项目收集数据,接收自治区审计厅下发的审计疑点,核实并反馈大数据筛查结果,较为高效地实现了数据使用,但是在审计实务中,审计人员遇到数据的使用效率及疑点筛查效率仍需提高的情况,审计数据采集的数量不多及质量不高,大数据运用水平还需进一步提升等问题。本文通过对某县实施保障性安居工程资金投入与使用效益审计项目的经验,探讨开展保障性安居工程资金投入与使用绩效等民生领域审计中遇到的情况及困难,总结经验,促进民生领域资金规范合法使用,民生领域政策落到实处,充分发挥审计的监督作用。

 

    二、目前开展民生领域审计面临的主要困境和亟需解决的问题

    (一)运用传统审计手段无法有效应对民生领域审计

    面对当前保障性安居工程资金投入与使用效益审计工作的情况,常规的审计方式和审计数据采集手段已无法满足工作的需求,一是因开展保障性安居工程资金投入与使用效益审计等民生领域审计项目,涉及部门较多、范围广,类似于部门预算执行审计等采集各单位财务账套的方式无法满足审计人员的数据需求,需要审计人员转变数据采集工作模式;二是由于民生领域覆盖面广,涉及项目繁杂,大部分数据均为基层工作人员采用手工记录的方式建立台账,保障性安居工程资金投入与使用过程中产生的数据主要以纸质材料为主要载体,使得在当前大数据审计还在探索期间,图文识别等方式审计人员在审计现场实施阶段仅能以查阅纸质材料的方式开展工作;三是由于多个被审计单位提供的数据千差万别,需要审计人员进行数据清理和验证,以往信息化审计环境下通常使用的数据库工具(如Microsoft Access、SQL Server等)或现场审计实施系统等审计软件中运行以上结构化查询语句等手段将会变得复杂繁琐、效率不高且对审计人员的技术水平要求较高。

    (二)民生领域审计项目的特点

    1.未建立完善审计评价体系、评价标准和操作指南

    由于保障性安居工程等民生领域审计涉及范围广泛,项目复杂,并且当前审计署针对各方面的民生领域审计未建立全面、统一的评价体系、评价标准和操作指南,仅能够对某些特定的领域如保障性安居工程等下发审计工作方案,明确审计的监督及重点,但在具体审计实务中,因民生领域设计的特点,造成存在某些领域暂无系统性操作指南的情况,没有科学有效的评价体系及标准,需要由审计人员凭借审计工作实施方案及审计经验等作出判断。

    2.民生领域审计项目的特点

    民生领域的审计项目存在项目点分散、资金量多、受益群体多、资金发放复杂等突出特点,由于目前保障性安居工程等民生领域审计项目点普遍分布广,城镇的民生项目主要分布于多个街道,而移民、扶贫搬迁等项目的分布在整个行政范围内。开展民生审计领域审计的审计人员少、审计资源有限,通常采取抽查等方式核查民生领域资金、项目的合理性、效益性等目标,仅能根据项目情况及审计人员判断抽取的调查项目,从而可能存在审计风险,导致存在问题而未发现,给老百姓的利益造成损害甚至可能存在廉政风险,或者使得审计人员浪费大量的资源导致应关注的方面没有得到有效关注和进一步深入。

    3.民生领域工作缺少监督

    民生领域的项目、资金主要是面向群众,审计人员需要完整掌握具体情况就要深入到基层一线与基层群众打交道,落实民生资金运用到哪里,审计就要跟进到哪里。但是在前期的了解情况及确定抽查范围及重点的过程中审计人员需要有相关的资料及数据的支撑,在对某县保障性安居工程及强农惠农财政补贴资金使用“一卡通”专项审计调查审计过程中,审计人员发现所使用的资料和数据均为被审计单位提供,由于很多民生领域项目最后是由基层干部来落实,由于地处偏远、人员情况、管理情况等客观原因,多项工作或不兼容岗位可能由相同的人来执行,内部控制缺失成为屡见不鲜的情况,审计人员在使用被审计单位的数据开展审计工作时,需要关注验证数据的真实性、完整性、有效性。

    (三)审计人员队伍建设存在的难点

    1.审计资源有限,影响实行民生领域审计监督全覆盖

    民生领域影响到群众的切身利益,在当前审计全覆盖的背景下,要求“横向到边 纵向到底”,“摸清审计对象底数,充分考虑审计资源状况,明确审计重点,科学规划、统筹安排、分类实施,有重点、有步骤、有深度、有成效地推进”。但是开展民生领域审计项目通常是由审计部门派出审计组开展工作,审计资源较为有限,审计任务繁重与审计资源有限的矛盾较为突出,需要审计人员统筹协调审计重点与审计资源的投入,但是民生领域审计项目关乎群众切身利益的特殊性要求审计人员关注民生政策从制定出台到落地的整个流程,包括民生资金投入、民生项目建设、民生政策效果评估、民生政策效益等多个方面,以及政策制定者、政策执行者、政策目标群体、政策监督主体等多个群体,但是审计资源的不足限制了审计人员按照审计全覆盖。

    2.审计队伍人才储备不足

    当前各地市的审计部门普遍存在缺乏足够能够胜任大数据审计的审计人才。一是缺乏对于熟悉掌握并深入了解审计流程所掌握的知识水平能够结合各个领域知识,得出正确的审计结论的审计人员二是缺乏既能完整掌握一定审计业务知识,胜任相关工作又能熟练掌握大数据审计技能,具备结合各类审计经验及模型编写应用程序进行大数据深入挖掘分析的复合型人才。审计人员是专业化队伍,通常以财经类、固定资产投资专业人员构成,大数据审计背景下信息技术水平有待提升、审计理念更新不及时、专业人才缺乏等诸多因素制约了审计队伍建设和民生领域审计的进一步发展

    (四)现行审计法律法规和审计准则尚未体现大数据内容

    当前,审计署及各地市审计部门运用大数据开展审计还处于探索阶段,在审计法及审计法实施条例等法律法规中未对大数据做出阐述,无法有效保障政府大数据审计的合法合规性。以往审计部门开展审计项目时,相关单位在数据提供时会以不在审计期间或者不是审计范围而不配合,或者即使提供了也会是处理后的数据而非原始数据。2015年共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中指出“构建大数据审计工作模式,提高审计能力、质量和效率,扩大审计监督的广度和深度。有关部门、金融机构和国有企事业单位应根据审计工作需要,依法向审计机关提供与本单位本系统履行职责相关的电子数据信息和必要的技术文档,不得制定限制向审计机关提供资料和开放计算机信息系统查询权限的规定,已经制定的应予修订或废止。”2018年中央审计委员会第一次全体会议上,习近平总书记发表重要讲话,强调“各地区各部门特别是各级领导干部要及时、准确、完整地提供同本单位本系统履行职责相关的资料和电子数据,不得制定限制向审计机关提供资料和电子数据的规定,已经制定的要坚决废止。对有意设置障碍、推诿拖延的,要进行批评和通报;造成恶劣影响的,要严肃追责问责。”但是上述文件和讲话精神尚未转化为法律法规,未对大数据的报送采集、挖掘分析、存储管理、共享等机制进行明确规范,审计部门亟需法律法规明确权力边界,才能更好地保持审计的公信力。习近平总书记强调“以审计精神立身,以创新规范立业,以自身建设立信”,审计监督是《宪法》和《审计法》赋予国家审计机关的神圣职责,是党和国家的重要监督手段。审计机关只有严格依法依规文明审计,更好地完成审计在党和国家监督体系中的神圣使命,贯彻落实总书记的指示精神。

    (五)运用大数据开展民生领域审计工作面临的困难

    1.未建立报送数据长效机制

    尽管在以往年度开展保障性安居工程政策落实跟踪审计中审计人员已获得了财政供养人员信息、残疾人登记信息、县级工商登记数据、城镇低保人员信息等业务数据以及车辆、用水用电、不动产登记、保障性住房申请及分配等基础数据以及相关的强农惠农财政补贴资金使用“一卡通”专项审计调查数据,但是这些数据需要依靠当年度实施审计项目的审计人员进行采集获取,容易出现数据未及时更新、内容不完整等问题,未形成数据采集的长效机制,同时由于在全自治区未建立统一的数据管理平台,也未能获取各地市及自治区本级的数据,不利于创建大数据审计基础数据环境,使审计人员无法有效运用大数据审计手段发现复杂性隐蔽问题以及问题产生的原因和规律,进而从根源上防范。在开展保障性安居工程等民生领域审计时,审计组仅能获取县本级的数据,市本级的数据由自治区审计厅采集,其他地市及自治区本级的数据审计部门未进行有效采集或建立数据访问权限和接口,自治区审计厅依据采集到的数据进行大数据分析时存在数据缺口。

    2.数据的真实性、完整性和有效性有待提高且缺乏有效关联

    在大数据、云计算时代,数据的真实、可靠是大数据发挥作用的前提。开展大数据审计工作需要将数据整合、清理、验证之后,对数据进行关联、汇聚,因此数据的有效性、完整性和真实性是开展大数据审计工作的前提。当前由于开展民生领域审计工作的特点,被审计单位提供的数据容易存在数据口径表述不一、信息不完整、内容不完善的问题,以及被审计单位内部业务的规范性问题,导致报送数据的有效性、真实性、完整性有待审计人员检验,往往需要被审计单位多次提供数据。同时,被审计单位提供的数据标间结构不一,关键字段不同,数据之间的关联性较差,需要审计人员认真分析业务流程,梳理各单位提供的数据,才能确定各表的关联性和连接字段。由于开展民生领域审计现场工作条件限制和审计人员存在技术瓶颈,无法将以纸质为主要载体的资料进行数据化,并运用大数据信息抽取、中文分词、模糊匹配等技术,较难突破数据关联匹配的难题和进一步开展大数据挖掘工作。在对某县开展保障性安居工程资金投入与使用效益及收集强农惠农财政补贴资金使用“一卡通”专项审计调查数据的过程中,审计人员发现被审计单位提供的数据没有建立标准表结构,不同单位、不同资金的字段五花八门,需要审计人员花费大量审计资源整理出有效信息。

    (三)审计人员缺少大数据分析思路和工具

    对数据进行挖掘分析是开展大数据审计的精髓,也是深度发现审计线索特征以及发现复杂性隐蔽的审计线索的有力手段,当前审计人员在开展保障性安居工程等民生领域审计工作过程中,审计组成员仅有数据库工具及现场审计实施系统等信息化审计环境下的常用工具,仅能进行一些常规的关系型数据库的分析,没有有力的大数据综合分析工具,审计人员的技术水平无法满足对于在如何利用跨部门、跨领域、跨层次、跨业务的审计数据开展审计分析,从深度和广度上探索大数据分析方法与思路。仅能依靠自治区大数据审计管理平台和“三级联动”工作模式,由自治区统一组织开展对大数据进行挖掘分析,现场审计组根据数据目录清单收集汇总后上报数据,但由于自治区审计厅统一处理的数据涉及到多个项目,下发审计疑点的时间较长且存在审计疑点虽多但实际的问题较少的情况。

 

    三、大数据背景下开展民生领域审计工作的解决策略

    (一)建立完善政府大数据平台和工作模式

    1.建立完善广西壮族自治区大数据审计管理平台

    自治区审计厅已经建立广西壮族自治区大数据审计管理平台,由于当前还处于大数据审计探索阶段,大数据审计的方式方法和数据库还在不断完善过程中,协调自治区、市、县各级相关部门完善审计部门数据访问接口及协议等链接方式,有效整合审计资源建立多部门、多领域、跨行业的大数据审计综合资源库,解决全自治区范围内数据孤岛的情况,一次分析关联匹配全区范围内的数据,破解大数据缺口,依托分布式运算、云技术等将各数据平台和数据中心的资源进行整合,最终建立完善大数据环境审计管理平台及大数据分析网络,满足大数据环境下审计工作的需要。

    2.加强“三级联动”工作模式

    强化“三级联动”工作模式下的沟通联络方式,顺畅沟通协调机制,按照“总体分析-重点审计业务分析-重点审计事项分析”逐层深入的思路,采取“集中分析,发现疑点,分散核查,确认问题”的审计模式,充分运用数据分析组的数据分析挖掘成果,核实下发的审计疑点并反馈核实结果,完善审计组在开展审计工作中使用“三级联动”的审批手续,建立应答机制及时应对“三级联动”工作模式下各部门的数据分析,提升审计工作的效率。

    3.建立完善政府“云”平台

    建立统一的数据管理平台,推行“云长制”,打破数据“壁垒”,避免形成“孤岛”,挖掘大数据在审计中的运用价值。建立由各级行政主管部门主要领导任“总云长”,在民政、农业、城乡建设、交通、银行等系统设“系统云长”的机制,将有关民生领域的资金、项目、受益群众等相关数据信息汇总至统一平台,统筹安排各部门信息系统建设,解决信息系统重复建设问题,打破信息孤岛。运用大数据技术对数据进行关联匹配,通过分析数据关系,确定以以公民身份证号、企业社会信用代码等关键字段建立关联,对数据进行清理、整合、校验,汇总整理各个部门在民生领域中的资金使用情况,有效解决开展民生领域审计时本地区的数据要求。

    (二)强化审计人员队伍建设,提高技能素质

    针对大数据审计队伍建设,提升审计人员技能水平,培养适应大数据审计背景下符合科技发展的复合型人才。对当前的审计队伍进行分阶段、分层次进行计算机技术、大数据运用等的培训,加强对民生领域信息系统的学习、研究和掌握,增强民生领域信息系统审计需求数据采集和管理的针对性、系统性、效率性,帮助审计人员在构建审计知识的同时扩宽审计人员的复合型知识结构,才能有效掌握大数据审计技能,应对发现的问题。

    (三)建立健全大数据背景下的审计法律法规与审计指南

    目前,大数据审计还处于探索阶段,为充分发挥大数据审计的作用,需要建立健全审计法律法规,建立完善基于大数据和民生领域的审计评价体系、评价标准和审计工作操作指南。一是将大数据审计和审计全覆盖的文件精神转化成法律法规,妥善解决大数据审计操作规范;二是构建在民生领域等的大数据审计操作指南,在充分调研的基础上,结合我国国情并借鉴各国先进经验建立大数据审计背景下的民生领域审计操作指南。

    (四)构建大数据安全保障体系

    在大数据背景下开展民生领域等审计工作,会涉及到大量的个人身份信息、企业信息、财政资金使用信息等较为敏感的数据,甚至还会涉及到保密信息,数据的安全性就成为首要关注的问题,一旦泄露会造成严重的后果,不但会导致有关部门、企业等经济利益损失,还会损害国家或者个人的利益,因此需要建立健全大数据审计安全保障体系,结合“金审三期”工程,建立起大数据审计专用网络,提升大数据审计专网的可靠性与安全性。同时规范大数据审计工作规程,建立健全数据保密及使用、管理、分享等工作机制,规范数据采集、传输过程的操作流程,同时强化大数据审计使用数据的规范性,加强用户登录验证及数据访问、使用监督机制,确保审计工作在安全的环境下运行。

 

    四、结语

    “带领人民创造美好生活,是我们党始终不渝的奋斗目标。必须始终把人民利益摆在至高无上的地位,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”,党的十九大报告通篇彰显着以人民为中心的价值取向,以习近平为核心的党中央不断关注民生、关注精准扶贫领域。开展民生领域审计还存在着诸多困难亟需解决,要实现审计全覆盖,贯彻落实胡泽君审计长“向信息化要资源,向大数据要效率”的要求,审计人员就要坚持与时俱进,需要充分运用审计知识,提升大数据审计技能水平。民生领域审计将是审计人员长期奋战的重要战线,这就要求审计人员贯彻落实审计全覆盖,充分运用大数据开展审计,达到审计资源少审计效率高审计成果好的目标,为群众谋福祉,规范权力运行,履行审计监督职责,为实现全面建成小康社会的奋斗目标贡献力量。

 

    参考文献

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