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关于保障性安居工程跟踪审计的几点思考
 
【 作者:莫雨梦 陈婷 】 【来源: 柳州市审计局】 【时间:2020-04-24 11:53:00】

    摘   要

    保障性安居工程是我国一项重要的民生工程。近年来审计署组织全国各级审计机关对保障性安居工程持续跟踪审计,确保城镇保障性安居工程的顺利进行,维护广大人民群众的根本利益。在近年来的审计过程中,发现安居工程在实施过程中,在资金管理使用、项目申报和建设、项目建成后管理和使用方面存在一些问题,影响安居工程有效发挥保障作用。针对审计实际情况,审计人员进一步调查主要问题情况,深入分析思考原因,探索切实有效的对策及方法。

    关键词:审计,安居工程

 

    一、开展保障性安居工程审计的背景

    党的十八大报告明确提出:“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度,加强保障性住房建设和管理,满足困难家庭基本需求”,党的十九大和2017年中央经济工作会议以来,习近平总书记也多次强调改善广大人民群众住房条件有着重大的意义[1]。我国住房保障制度是我国政府为改善城市低收入居民居住条件所提出的若干制度安排,是实现全民共享改革成果的重要内容。从2008年开始,我国投入大量资金建设保障性住房,保障性安居工程惠及广大的城市低收入住房困难家庭,涉及困难群众切身利益,是党中央国务院高度重视的项目,落实保障性安居工程政策对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义,也是社会普遍关注,百姓热切期待的热点。

    近几年来,审计署组织全国各级审计机关实施对保障性安居工程审计,通过持续跟踪审计,确保中央和省关于城镇保障性安居工程的各项政策目标贯彻落实到位,促进各级政府完善保障制度和建设保障性住房体系,确保城镇保障性安居工程的顺利进行,维护广大人民群众的根本利益。

    保障性安居工程审计涉及发改、财政、住建、民政等多个部门,以及工程、政策等多方面内容,与一般的审计项目相比,综合性更强、难度更大,审计发现在申报项目和申请资金,到项目建设和管理的各个环节,均存在风险点。根据近年审计情况,发现尤其在资金管理、工程项目申报和项目建设、项目建成后管理和使用绩效等方面存在较大风险,针对审计实际情况,审计人员进一步调查主要问题情况,深入分析思考原因,探索切实有效的对策及方法。

 

    二、保障性安居工程审计的主要内容

    对保障性安居工程跟踪审计以资金审计为主线,重点审计资金使用、工程建设、分配管理几方面的内容。

    (一)资金管理使用方面

    对资金管理使用方面进行审计,审计人员需要从财政部门收集各级财政拨款文件,本级财政拨款审批单、拨款明细账等材料,核对本级财政收到的上级财政拨款金额、本级财政下拨金额,并与上级专项补助金额进行对比,审查所有收到的款项是否都已入账,本级财政是否及时的、足额的分配及拨付资金。并调取保障性安居工程专项资金使用的明细账,审查资金是否存在闲置、结余,全面了解结余或闲置的具体原因。根据原始凭证、文件票据等来掌握资金的流向,从资金的使用升级核实是否做到将保障性安居工程专用的款项全部用到该项目、是否存在有单位非法侵占、截留资金的行为。

    1. 资金管理合理性方面

    对保障性安居工程资金管理环节审计,就是审查各级政府和有关部门对资金分配、拨付情况,是否无依据分配、滞拨、截留和闲置财政补助资金,重点关注以下几个方面:一是关注财政部门是否及时将保障性住房资金分配安排至具体项目。二是关注财政部门是否滞留下级财政保障性安居工程专项资金和租赁补贴。通过将本级财政下拨资金的指标文件与收到上级财政拨付的指标文件进行对比,审查本级财政部门是否及时、足额的将上级财政资金下拨。三是关注保障性住房主管部门及具体业务部门工作力度,审查其是否按照相关条件的规定,及时申请和使用资金,有没有申请资金不及时、拖延发放、擅自使用资金的情况。可以在调查安居工程项目建设情况和工程进度时,审查相关工程有没有按照进度的要求及时拨付款项,关注是否存在欠拨的情况,若有则需对其原因进一步调查。四是审查相关部门和施工单位有没有按照规定对工程的总体资金进行仔细核算,确保资金都被使用到了应该使用的地方。

    2. 资金使用合法性方面

    审查揭示保障性安居工程资金被套取、挪用、侵占等问题,重点关注以下几个方面:一是关注保障性安居建设项目资金的使用是否符合有关法律法规的要求,是否在规定的适用范围内使用,是否按照规定的程序进行审批、拨付、使用。对于所有款项,要关注资金管理是否存在漏洞,是否存在挪用的可能性,是否存在骗取工程款、拖欠工程款的现象,以及是否存在浪费物资、资金损失的情况,可以通过查阅项目建设单位建设资金明细账,结合项目建设材料审查建设资金支出与结余情况,查找疑点并进一步核实。二是密切关注安居工程项目建设过程中资金审批的手续、报销的单据、有关凭证是否真实、有效、合法,着重关注是否存在一票多用、票据实际内容与报销内容的情况,有没有谎报工程款的情况。三是关注廉租房租金收入是否专项用于住房的维护和管理,支出是否按对顶内容列支。

    (二)安居工程项目申报和项目建设方面

    1. 安居工程项目申报方面

    一是审查申报项目数量是否达到该市或县所签订责任状的任务要求;二是审查是否存在使用以前年度的安居工程任务,或者其他项目任务再次申报安居工程项目的情况。

    2. 安居工程项目建设方面

    一是对保障性安居工程建设合法性的审计。审计人员调取保障性安居工程项目招投标、设计、施工和验收等多环节、多阶段的文书及报告。分别核实文件的真实性、合法性和有效性。重点核实合同条款与招标文件是否一致,是否存在不一致或者违规投标等行为。

    二是审计在建工程的合规性。查阅在建工程取得的建设用地规划许可证、国有土地使用证、建设用地批准书、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证是否齐全,着重关注证件不齐全的工程。

    三是实地查看在建工程的建设情况。根据签订的施工合同通过现场勘查的方式审查承担建设项目的施工单位是否严格执行了建设程序,是否存在偷工减料、简化操作、随意更改设计的问题,是否超过规定面积或未按照设计图纸进行施工的情况。

    四是进行入户调查,实地抽查住户家庭情况。通过上门走访、谈话、发放问卷等的方式,了解住户们对保障性住房质量、设施的意见和评价,并现场了解保障性住房质量的具体情况,查看墙面是否平整、是否出现非人为裂缝、保障性住房周边配搭设施是否完善。

    五是检查验收单位竣工验收的合规性。可以通过查阅竣工验收工程的竣工报告、工程验收报告和质量评估报告等,检查是否有相应人员的签字确认,确保各项报告真实有效。

    (三)安居工程项目建成后管理和使用绩效方面

    1. 安居工程项目建成后管理方面

    审查保障性住房建成达到交付使用条件后,是否按照规定程序进行分配,对分配入住人员的条件是否按要求审核,是否及时完成分配入住,对公租房、廉租房等是否按时收租,退出机制是否健全等内容。

    2. 安居工程项目建成后使用绩效方面

    审查保障房是否存在闲置、空置的情况,正在享受保障的对象是否符合条件,是否达到预期保障的目标等内容。

 

    三、保障性安居工程审计发现的主要问题

    (一)资金管理使用方面

    1. 资金管理合理性方面

    在审计过程中,审计人员发现部分单位在使用安居工程专项资金时,存在结转结余资金较大的情况,尤其是安居工程结余资金长时间结存在各基层单位财政账户未及时清理盘活的问题。例如在R县2017年保障性安居工程跟踪审计过程中,审计人员发现该县安居工程和农村危房改造工作领导小组办公室未及时清理农村危房改造专户,形成危房改造专项补助沉淀资金130.39万元,该县各乡镇财政所则有历年沉淀的不再需要发放给危改户的补助资金79.71万元。

    2. 资金使用合法性方面

    审计发现存在未及时根据工程进度拨款等问题。例如,在R县2018年保障性安居工程跟踪审计过程中,审计人员发现截至2018年底,该县乡镇卫生院公共租赁住房建设项目未能按施工合同约定的竣工结算期限完成支付项目工程款,涉及金额共331.38万元。

    (二)安居工程项目申报和项目建设方面

    1. 安居工程项目申报方面

    审计发现存在使用同一项目申报不同渠道、类型的专项资金的情况,未完成年度公租房建设任务。例如,在R县2018年保障性安居工程跟踪审计过程中,审计人员发现该县在建设9个乡镇学校教师周转宿舍项目申请了周转房资金,同时把其中6个乡镇学校的项目共72套以公租房的名义申请中央公租房补助资金,共取得中央补助资金273.60万元。

    2. 安居工程项目建设方面

    一是存在改变公租房建筑结构、改变面积等情况。例如,在R县2018年保障性安居工程跟踪审计过程中,审计人员发现该县教育局在建某乡镇教师公租房项目中,擅自改变公共租赁住房的建设结构内容,由20套改为10套,扩大单套面积,两套合成一套后面积超过公租房标准。

    二是已建成的保障性住房,未按规定办理竣工验收就交付使用。在审计过程中,审计发现有部分建设项目未取得建设用地规划许可证、工程规划许可证等基本建设审批手续即开工建设[2],但后期因土地等问题较难补齐证件,导致竣工验收备案登记久久未能办结,产权登记更是未能办理。

    (三)安居工程项目建成后管理和使用绩效方面

    1. 安居工程项目建成后管理方面

    一是住房保障基础工作不完善。既未对当年申请城镇保障性住房或农村危改补助人员是否在以前年度享受过安居工程保障待遇进行筛查,也没有建立保障性住房住户的家庭经济情况核查的多部门共享信息的机制,造成部分人员重复享受保障房或危改补助待遇,并且存在企业法人(或股东)、拥有房产(或私车)、公职人员等不符合条件人员享受城镇保障性住房或农村危改补助待遇等情况。例如在R县2017年保障性安居工程跟踪审计过程中,审计人员发现18户保障对象购买经济适用房后未退出已享受的公租房;该县对3户农户在不同年度里重复发放农村危房改造补助;该县对115户易地扶贫搬迁受益农户家庭发放农村危房改造补助资金135.10万元。

    二是保障性住房准入退出管理机制不完善。审计发现保障性住房保障对象的有关条件数据更新不及时,被保障对象家庭收入、住房等条件发生变化按规定应退出而未退出,造成部分享受安居工程保障人员已不符合条件仍在享受有关政策待遇。民政局、房管局没有按照相关管理制度的规定对享受保障性住房的住户进行动态管理并做到按期开展审核工作,也没有建立保障性住房诚信档案等资料,缺乏保障落实应退即退的有效管理机制。

    三是擅自改变公租房用途。例如,在L县2015年保障性安居工程跟踪审计过程中,发现某公司擅自将新建的职工公租房,其中四间打通为一间,作为办公室使用。

    2. 安居工程项目建成后使用绩效方面

    一是审计发现存在为保障特定人群而建设的安居工程项目未达到预计保障目标的情况。例如在R县2017年保障性安居工程跟踪审计过程中,审计人员发现该县教师将申请到的经济适用房出售或出租等,导致保障教师住房的目的未能真正实现。除此之外,审计人员还发现R县在2010至2013年间,整合十个乡镇部分五保户的农村危房改造补助资金共277万元,用于乡镇建设的五保村或敬老院,以实现集中供养五保户、提高生活质量。但是,五保村或敬老院建成后,被使用指标申请农村危改补助资金的五保户,入住率并不高,65.65%的五保户未曾入住,10.69%曾入住后退出,只有23.66%正常住在建成的五保村或敬老院,总的来看,并未能够达到集中供养的目的。

    二是公租房、廉租房建成分配后,存在闲置、空置的情况。该现象在近三年审计中较为普遍,例如在L县2015年保障性安居工程跟踪审计过程中,审计人员发现已建成的692套保障性住房长期空置未发挥效益。

 

    四、审计发现主要问题的原因分析

    (一)资金管理使用方面

    1. 项目进度缓慢

    个别地方在条件不成熟的情况下先行开工建设,项目手续不齐备,边施工边审批,造成项目进度缓慢,影响资金拨付。

    2.资金一次性拨付

    现有分配方式以“量”为主要参考指标,资金拨付方式为一次性下拨,但项目实施从立项、开工到竣工的建设周期长,与项目进度存在差异,期间形成资金结余。

    3.资金到位晚

    一是专项资金层层下达,拨付链条长,导致不能及时拨付到项目。二是项目管理涉及建委、财政、房管、企业等多个主体,审批程序繁琐,影响了工程进度和支付进度。三是政府为了保证财政资金安全,需要待项目实施到一定程度后支付部分款项,并且个别地方政府对企业自建公租房和开发商整体承包的棚改项目等采用开发商垫资方式,项目完成一定进度才拨付资金。

    4.未及时对拨付到基层的资金进行清理

    财政部门或主管业务部门将安居工程专项资金一层层下拨之后,并不了解最终对外使用资金的部门或单位实际资金使用及结余情况,造成安居工程专项资金结余沉淀在乡镇财政所,未能使安居工程专项资金充分发挥效益。并且因乡镇财政所人员紧张、流动性大,若不及时清理结余资金会加大清理难度。例如住建及危改有关部门和单位在发现原审核通过保障对象不符合条件之后,停止向不符合条件人员发放补助,但该笔资金已由县财政部门拨付到乡镇,而有关部门未及时对乡镇有关资金进行清理盘活,造成该部分资金已无发放对象而闲置。

    (二)安居工程项目申报和项目建设方面

    1.不切实际,乱立项、多立项争取补助资金

    为多争取上级安居工程建设补助资金,采取乱立项、多立项的方式,以多报任务数来套取上级补助资金,最终导致安居工程建设目标任务完成不理想。

    2.同一项目多头申报争取上级补助资金

    当地财政因财政收入有限,通过整合相关专项资金共同建设一个项目,以完成发改、教育、住建等有关部门及单位下达的任务。但因各部门对该项目的管理要求不一致,即使整合资金,缓解当地财政财力不足的困难,完成上级项目任务,却又加大了管理难度。

    3.部分部门及单位未完成任务,未充分履行监管职责

    保障性住房主管部门履职管理不到位,对相关政策把关不严,后续跟踪管理缺位,监管部门没有充分履行监管职责,对于没有履行建设程序,手续不全,没有做到坚决制止。

    (三)安居工程项目建成后管理和使用绩效方面

    1.安居工程审查信息不共享,导致进入退出机制不完善

    目前,地方政府尚未建立公安(户籍和车辆管理)、社保、工商、公积金、房产等多部门信息审查机制,不能及时了解保障对象信息变化情况,致使该享受的未能及时享受,该退出的未能及时退出。

    2.部分部门或单位不了解有关政策及自身实际情况,盲目申报安居工程项目

    某些业主单位在申报时未能摸清部门或单位内人员的具体情况,为了不错过国家的优惠政策,在推出保障房项目后立即申请,导致项目申报建设套数大于该部门或单位符合条件的申请人数,从而造成公租房或廉租房闲置。并且因为不了解有关政策,随意改变闲置的公租房或廉租房的用途。

    3.项目建设未根据实际需求建设,供需不平衡,导致住房空置,使用效率不高

    究其原因,主要是保障房供应与群众需求存在“脱节”,供需结构不合理。例如,公租房建设基本是按照单间配套或一室一厅,不能满足部分人口较多的申请家庭的实际生活需求[3]。而整合五保户农村危改补助资金建设五保村或敬老院时,并未能充分考虑五保户的生活状况和实际需求,如五保户或敬老院的设施不完善导致生活不够便利、部分五保户认为自己仍有劳动能力而回归劳动生活意向强烈、部分五保户希望使用农村危房改造补贴单独建房以留给亲属等,造成五保户入住建成的五保村或敬老院的意愿不高,并未能够达到预期的保障目的。

    4.房源普遍处于偏僻位置,基础配套建设没有及时到位,造成延期交付或交通不便而增加生活成本

    中低收入住房困难家庭处于便利和减少交通成本支出等实际考虑,一般而言,都会选择工作生活地附近选房,而就目前来看,政府会选择在离城市中心区较偏远的地段,或者选择城乡结合部这些生活不太便利的地方,建设部分公租房、廉租房及城市棚户改造的安置房,这些地方交通不便,学校、市场、公交等配套不全,自然就会造成一些保障住房分配不出,很多保障对象无法入住或不愿入住,造成了房源出现阶段性过剩问题。

 

    五、审计发现主要问题的对策研究

    (一)健全保障制度,理顺管理体制

    地方政府将保障性安居工程的项目规划、土地供应、资金筹集等重大问题纳入政府工作目标,成立专门协调机构对此项工作实行统一管理,明确各参与主体的职责、权利、义务,定期召开国土、财政、规划、建设、民政等相关职能部门的联席会议,制定本地区保障性安居工程建设用地及建设项目管理具体指导方案和实施办法,建立保障性安居工程用地及建设审核的绿色通道,确保保障性安居工程顺利进行。

    (二)要进一步搞好规划布局,合理布局保障性安居工程

    加强科学论证,统筹规划。有关部门要进一步强化基础工作,科学预测保障规模,对保障性安居工程前期规划选址、土地划拨、工程规划等环节的行政审批,严格按照国家相关政策、法律法规的要求履职。在工程建设过程中的动态监管,对在建设工程中随意变更图纸、变更规划、扩大商业面积等的违法行为给予严厉打击,树立政府威信,彻底杜绝违法、违规行为发生。对于违反相关政策变更行政审批的行为,严格按照有关法律法规进行处理处罚。要加强对保障性住房建设规划目标科学性、前瞻性的研究,根据不同地区、不同经济条件和各类保障性住房实际需求,科学制定保障性住房各项目标任务。要因地制宜,加强基础设施建设,把保障性住房真正建设成为惠民工程,民心工程。

    (三)完善住房保障信息系统建设,提高监管力度

    完善住房保障信息系统,建立与公安、民政、人社、国土、工商、税务、金融、住房公积金等相关部门的信息资源共享平台[4]。通过运用计算机等现代化手段对保障对象进行管理,建立以个人身份证号码为标志的保障性住房人员终身档案制度,建立统一的居民经济状况核查系统,直接审查申请家庭的住房、收入、存款、股市、社保、纳税、公积金等方面情况,从而全面了解申请家庭的实际经济状况,定期对保障对象家庭经济收入进行核对,完善建立保障对象动态监测制度。对保障性住房的使用情况进行动态化管理,规范、充实保障房资格审查的公示内容,确保信息公开透明,让社会公众能够通过多种途径全程参与公共租赁住房、经济适用房分配、销售的监督,增强保障性住房监管力度,将有限的社会保障性住房资源用在最需要的群体身上,确保分配公平、使用公正。

    (四)加强专户资金管理,提高财政资金使用效益

    加强住房保障资金的筹集管理,对保障房建设资金设“专账”封闭运行,严格执行“收支两条线”管理制度,提高财政资金使用效益。保障性安居工程主管部门和项目实施单位要严格落实《财政部 国家发展改革委 住房城乡建设部关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知》《财政部住房城乡建设部关于印发中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》等有关规定,建立和完善资金管理制度,严格资金审核支付程序,确保专款专用。保障性安居工程主管部门要指导和督促项目实施单位,做好项目资金财务管理工作。项目实施单位要依规做好本单位项目资金账务记录、会计核算、财务管理,制订内部财务管理制度,按规定标准编制决算、报送报表。对要求单独记账、专户管理的项目资金,要按规定指定专人负责,做到专户储存、单独记账、单独核算、专款专用,按规定标准开支。财政部门要及时跟进项目建设情况,督促项目建设单位完善有关资料,根据保障性安居工程实施进度及时拨付资金,确保保障性安居工程资金需要,并跟踪下级部门及单位的资金使用情况,防止各级出现资金大量滞留结转情况的发生,提高财政资金使用效益。

 

    六、结束语

    保障性安居工程建设是改善城市低收入居民居住条件的一项民生工程,对于促进社会和谐稳定具有重要意义。自实施以来取得了诸多成效,但也出现了保障资金“提而不用”、租赁补贴成了“生活补贴”、建设资金“移花接木”等乱象。保障性安居工程审计工作也受到社会的普遍关注。面对这种状况,大力加强保障性居住工程的审查与监管,不断促进住房相关制度的完善以及相关政策的有效落实,使得保障性住房的建设速度不断加大,从而能够维护到底层人民的整体利益,是相关审计部门的主要工作目标。不断推进我国住房保障体系的建设与完善,有利于帮助更多农村完成城市化建设,帮助更多低收入困难群众完成住房稳定的梦想,有利于照顾弱势群体实现社会主义下的共同富裕,做好保障性住房跟踪审计,为维护人民利益做贡献。

 

    参考文献

[1] 黄梦媛. 我国保障性住房绩效审计探讨[D].南昌: 江西财经大学, 2018

[2] 刘洛欣. Y县保障性安居工程跟踪审计的案例分析[D].南昌: 江西财经大学, 2018.

[3] 覃寿芳. 南宁市保障住房分配项目质量管理研究[D].南宁: 广西大学 2017.

[4] 唐文. 公共租赁住房管理问题因应策略[J]. 审计月刊, 2018, No.360(04):38-39.


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