广西柳州审计局网站
首页 │  本局介绍 │  政务动态 │  网上办事 │  政策文件 │  专题栏目 │  文明风采 │  机关党建 │  内部审计 │  审计论坛
当前位置:首页 > 内部审计 > 内部审计工作研究
·站内搜索·
内部审计
· 柳州市审计局创新内审科研工作新模式
· 自治区审计厅科研所领导赴柳州市审计局...
· 柳州市审计局积极探索实践联合课题研究...
· 关于保障性安居工程跟踪审计的几点思考
· 扶贫审计中的环境会计应用研究
· 大数据背景下开展民生领域审计的挑战及...
· 隧道工程项目竣工结算审计研究——基于...
· 县级扶贫资金审计存在的问题及对策研究...
· 防范金融风险 加强商业银行审计
· 柳州市审计局大数据审计实践研究
 
基于资金绩效视域下扶贫审计重点及方法研究
 
【 作者:戴卫平 张钊 张秀芬 】 【来源: 柳州市审计局】 【时间:2020-08-03 10:10:00】

摘要:

今年正是脱贫攻坚的关键期,扶贫审计业务繁重,审计人力资源相对不足,审计系统急需一份扶贫资金绩效审计方法实操手册,让每一位扶贫审计人员都成为审计老手,让扶贫资金绩效审计有的放矢。本文将通过对G2013年以来所有扶贫审计报告进行分析,根据扶贫相关政策及G省的现实情况,归纳扶贫绩效审计问题库及审计方法,为审计人员提供参考。

关键词: 扶贫审计 资金绩效 绩效审计


一、 研究背景和意义

(一)研究背景

2016 年3 月,国家发布的“十三五”规划纲要提出,到2020年全面建成小康社会,并特别指出要在我国现行标准下实现农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的既定目标。2015年中央财政投入的专项扶贫资金达到460.90亿元;到了2016年,中央财政预算安排的专项扶贫补助地方资金已经达到 660.95 亿元,与2015年相比增长了 43.3%,各省省级财政专项扶贫资金预算超过 400 亿元,中央和省级财政专项扶贫资金投入之和首次超过1000 亿元,且扶贫资金呈现逐年上涨的趋势。

资金使用是扶贫开发中最重要的问题,能否合法有效地用好扶贫资金是决定扶贫项目成败的关键。2016年5月,审计署在“十三五”发展规划中重点强调了对扶贫政策的落实情况进行跟踪审计,加强完善责任落实、精准脱贫与脱贫相关项目实施和资金管理使用。近年来,我国各级审计机关高度重视扶贫审计监督工作,切实加强扶贫资金的阳光化管理,在集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪,确保有限的扶贫资金精准资助和精细化管理方面,发挥了应有的预防、监督和促进作用。

但伴随扶贫力度逐年加大,脱贫领域“低垂的果实”已基本摘尽,相对贫困问题逐渐凸显,深度贫闲地区已进人攻坚阶段。一方面,贫困问题的特点发生了重要变化:从原来普遍的经济落后致贫为主演变为相对资产和福利不足致贫为主;从原来的长期性贫困为主演变为暂时性贫困为主;从原来的外部因素致贫为主演变为内生因素致贫为主。另一方面政策目标也由以往的单一“保生存”向“保生态、促发展、惠民生”转变,更加注重推进乡村绿色发展,提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,努力打造人与自然和谐共生的发展新格局,乡村振兴战略中所提到的“生态宜居”就是具体体现。随着这些变化的出现,审计实务不能再停留在一般性的资金业务层面上,须从资金绩效视域出发,开展好扶贫审计,发挥审计的监督和保障作用,确保脱贫攻坚、乡村振兴战略阶段性成果。

(二)研究意义

距离2020年仅剩不到两年的时间,实现全部脱贫仍然是全面建成小康社会的一个巨大挑战,特别是我国贫困的多发区和脆弱人群。如何有效使用财政扶贫资金,如何保证贫困地区的可持续发展,如何减少贫困复发。对于这些亟待解决的问题,基于资金绩效视域下的扶贫审计对于改善农村人口贫困现状就具有重要的现实意义。

2018年,中共中央、国务院印发了《关于实施乡村振兴战略的意见》,围绕下一步打好精准脱贫攻坚战提出了新的要求,乡村振兴战略的重大决策部署将其内含的量化思维和技术取 向 更加明晰化,从农业发展质量、脱贫攻坚、制度性供给等10 个方面作出具体安排。基于资金绩效视域下开展扶贫审计,是把审 计工作放到推动实施乡村振兴战略和解决“三农”问题的高度去统筹考虑的必然选择。

(三)创新点

1.从资金绩效视域对扶贫审计的重点和方法进归纳总结,更加注重对审计实践的指导指导作用。

2.收集G省2015你以来的扶贫审计报告,通过文本挖掘的方法对审计报告进行分析,归纳扶贫绩效审计问题库,并针对现存审计报告的不足之处,对审计问题进行深度挖掘与解析。


二、国内外文献综述及评价

(一)资金绩效审计研究

关于资金绩效审计,国外研究起步较早,MuniainAYSD(2005)对不同国家的绩效审计工作进行了研宄。他通过对比分析这些国家的绩效审计发展状况发现,不同的国家绩效审计所受的影响因素是不一样的,而且影响的因素类型比较多。比如,国家的政治体制会影响绩效审计,国家的经济发展水平高低、国家民众对绩效审计的认可程度、国家的文化机制对政府绩效审计都会产生比较大的影响。这些因素不仅会影响到绩效审计的工作进展,也会影响绩效审计的发展。Nath(2010)通过研宄发现,绩效审计可以有效推动社会经济的发展,而社会发展也能更好的为绩效审计工作做贡献。Fumiell(2015)认为绩效审计为政府提供了新的机会,利用公共部门审计的道德合法性作为独立的政府问责制。本文证实后,政府可以通过绩效审计和审计长官的诚信声誉的方法提高审计的合法性。

我国推动政府绩效审计的工作起步比较晚,理论基础相对比较薄弱,主要以研究西方发达国家的绩效审计成果为主。雷达(2004)回顾了新公共管理的发展历史,认为新公共管理和绩效审计的发展历程具有同步性。提出新公共管理的发展也推动了绩效审计的发展,而绩效审计的发展也有利于新公共管理,两者相辅相成。作者通过理论分析以及实践分析得出新公共管理对绩效审计的推动作用,认为我国绩效审计的发展应从完善相关法律法规着手。审计署贸易局课题组(2013)认为深化专项资金审计,要不断提高审计理念的科学性,将资金分配作为重点,资金的使用分配管理明确,目标清晰,资金的分配去向透明,资金的使用重点有所突出,更加有效率,合法合规,廉洁有效,将财政资金的使用落实到位,推动公共财政体系不断完善;不断总结审计过程中的经验教训,完善审计方法,拓宽审计研宄新思路,使审学研相结合,集中多方力量共同实现审计目标。宁波市审计学会课题组(2014)认为,为了使绩效审计更好的推动社会发展,更好的为社会民众服务,可以对财政资金使用过程中出现的一系列问题进行相关研究,有针对性的设计相对关键、核心的评价指标,有利于反映绩效审计的真实性、绩效性以及合规性,从而提高绩效审计的质量。同时,绩效审计的模式主要以实施问题导向为重点,使国家审计、民间审计以及内部审计有效紧密结合,建立更加完善审计监督体系。张军,孙永军,余应敏(2015)分析研究,认为实现以财政资金绩效审计推动来充分完善国家治理免疫系统功能方面的作用,需要构建起完善的现代财政制度。首先,财政资金审计需要构建大格局的财政资金审计,建立起更加完善的绩效预算制度;其次,发展税收征管审计,需要推动税务机关征管水平的提高;第三,财政转移支付资金审计需要更加关注财政资金的使用效率,完善盖章转移支付资金制度的改革。财税体制改革有利于进一步提高财政资金审计的针对性,提高措施的保障程度,财税体制改革主要从提升审计的管理效率,推动审计信息的公开透明化。

(二)扶贫审计研究

国内对于扶贫审计的研究主要分为两个方面,一是扶贫审计存在的不足及问题研究,二是扶贫资金审计监管研究,大部分对扶贫审计监管研究的文献都是意在如何提升审计监管水平上做文章,还有不少学者提出无影灯效应、免疫系统理论等方法论以助于提升审计监管水平。

1.扶贫审计存在的不足及问题研究

刘斌和龚勇(2016)认为扶贫资金使用中存在的问题有:1.资金分配不合理,不能发挥最佳效益;2.扶贫项目申报未经科学验证,实施后往往因为不合适而造成损失浪费;3.扶贫资金监管不严,易发生舞弊作假行为;4.扶贫项目管理松懈,实施过程中缺乏监督;5.项目完成后缺乏适当的评价体系等。杨红兵(2008)认为扶贫模式的多元化、扶贫资金地方配套资金不足、扶贫资金划拨在途时间长等问题给审计带来了新的挑战。廖曜锋和周胜利(2007)指出现阶段我国扶贫项目存在重视项目的经济效益而忽视社会效益和生态效益等问题,并根据扶贫项目效益审计理论研究成果,结合审计实践经验,提出从真实性、合法性审计向效益审计延伸、以“成本一效益”模式为导向,切实落实扶贫资金效益审计。王善平和申志仁认为我国当前在扶贫资金审计方面还存在独立性不够、重财务收支审计轻绩效审计等问题,并提出要加强异地交叉审计,实行绩效审计,加强立项咨询,引入注册会计师审计等对策,加强对财政扶贫资金的全方位审计监管。刘静(2016)认为资金使用情况是扶贫开发中最重要的问题。通过查阅中央和地方的审计结果公告可知,目前我国扶贫资金审计工作仍存在着一些不足,例如审计目标的设立上,对绩效的关注不够,对资金的使用过程监督不全面,审计方法上尚未充分利用现代信息技术,审计成果利用不足,对审计整改情况的监督不够,审计情况的相关信息公开力度不大,相关制度方面仍然不够完善。

2.扶贫资金审计监管研究

财政扶贫资金审计监管方面的研究主要是从财政扶贫资金审计的监管方法、监管角度、监管过程等方面进行研究,需要在对财政扶贫资金进行配置、管理和使用研究的基础上进行,目的是提升财政扶贫资金审计的监管水平,解决现目前财政扶贫资金审计监管中存在的问题。

周节(2007)认为,我国扶贫资金配置存在扶贫资金供求矛盾、扶贫资金配置对象选择与目标定位上的缺陷、扶贫资金配置结构性缺陷和扶贫资金漏出严重四大问题。王淑燕(2010)将医学中的免疫系统理论应用于扶贫资金审计监管中,认为扶贫资金审计应具有事前预防、揭示和抵御功能,事中检查、监督、鉴证和评价功能以及事后修复功能,这与人体免疫系统功能一致。王善平(2013)认为扶贫审计监管就是要寻找扶贫资金运用中存在的影响绩效提高的因素,并加以解决邢成举等人(2013)认为,财政扶贫目标的偏离是多重因素综合作用的结果。从宏观层面看,管理与制度的漏洞和不足是主要原因。从微观层面看,精英俘获的出现是财政扶贫项目目标偏离的关键原因。王善平(2013)将无影灯效应应用于扶贫审计监管中,认为利用无影灯效应就是要通过扶贫资金审计,照亮扶贫资金运行的全过程和各方面,及时发现影响扶贫资金绩效的问题,并将其排除。彭磊(2013)通过建立扶贫资金审计平衡记分卡的评价指标,对扶贫资金审计监管进行打分和评价,并提出了扶贫资金审计工作应注重社会绩效、经济绩效、管理绩效和生态绩效四个方面。

3.扶贫资金绩效审计研究

财政扶贫资金绩效审计主要是从审计工作自身的绩效和财政扶贫资金的使用绩效两方面来说。

寇永红(2014)等人对目前我国审计工作自身的绩效问题进行了分析,认为现阶段,我国扶贫资金绩效审计存在重视程度不够、覆盖范围有限、审计力度不够和深度不高、资源整合不到位以及公开程度不高等问题,应强化扶贫资金绩效审计意识、加强与其他专业性审计相结合、深化绩效审计的深度和力度、有效整合审计资源、加大审计公开力度以及拓宽结果利用渠道等方式来提高和改善扶贫资金绩效审计的工作质量和水平。李鹏杰(2016)从政府绩效审计的角度切入,分析认为专项扶贫资金审计中绩效审计关注不够造成缺失,主要存在:对中央财政专项扶贫资金的绩效审计重视程度不够、专项扶贫资金审计相关法律不完善、没有统一的专项扶贫资金绩效审计评价体系等问题。

对于扶贫资金的使用绩效,有学者对其进行了实证研究。陈凡、杨越(2003)通过建立 Kmenta 模型,对1986-1997 年的 592 个国定贫困县中的 235 个县的横截面数据进行回归分析,结果表明:人均财政发展资金、人均信贷资金、人均以工代赈资金这三项资金的人均占有量的高低对缓解贫困意义重大。朱乾宇(2003)通过对政府扶贫资金的绩效进行分析得出以下两个结论:第一,政府扶贫资金总投入及以工代赈资金投入扶贫效果明显;第二,贴息贷款和发展资金对农业总产值、农民人均纯收入的增长、减少农村贫困人口数、降低贫困人口在农村人口中的比例促进作用不显著。杨超(2009)认为,财政扶贫资金效益审计,就是要对财政扶贫资金的使用效益、效率和效果进行评价。王善平、周盈(2011)以能力贫困为理论基点,提出扶贫的重点在于提高贫困人口的反贫困能力而非短期收入增长,而反贫困能力提高的关键在于加强农村基础教育和职业技能培训,通过“扶智”实现“扶贫”的目标。王善平,金妍希还进一步研究了反贫能力导向的财政扶贫绩效审计应关注的重要问题和实施策略。

4.文献评述

从相关文献看出,在资金绩效审计方面,国内外学者研究的重点主要是资金绩效审计的作用及对政府管理的重要性,并提出加强财政资金绩效审计的相关建议;在扶贫审计方面,主要分为对扶贫审计存在的不足及问题研究和扶贫资金审计监管研究两个方面,均偏向于对现状及理论方面的研究;在扶贫资金绩效审计方面,分为审计工作自身的绩效和财政扶贫资金的使用绩效两个研究角度,并对如何提高审计效率和资金使用效率提出建议。以上研究,理论意义大于实践意义,均没有对从资金绩效视域出发扶贫审计的重点和方法进行深入研究。如今,正是脱贫攻坚的关键期,扶贫审计业务繁重,审计人力资源相对不足,审计系统急需一份扶贫资金绩效审计方法实操手册,让每一位扶贫审计人员都成为审计老手,让扶贫资金绩效审计有的放矢。本文将通过对G省2015年以来所有扶贫审计报告进行分析,根据扶贫相关政策及G省的现实情况,归纳扶贫绩效审计问题库及审计方法,为审计人员提供参考。


三、基于资金绩效下扶贫审计的理论依据

(一)公共受托经济责任理论

从本质上来讲,公共受托经济责任理论起源于委托代理理论。委托代理理论最早是由罗斯提出的:“若是有双方当事人,其中代理人代表委托人的权益去行使部分权利,那么代理关系也就这样发生了”。同样,政府与社会公众之间也存在着委托代理的关系,其中社会公众作为委托人委托政府部门行使各种各样的公共权力。1985年5月,《关于公共受托经济责任指导方针》中提出,公共受托经济责任是指受委托经营管理公共财产的个人或者部门,有责任和义务去汇报相对应的财产经营管理状况,并且对计划项目以及财政管理负有相关责任。它是基于社会公众与政府部门间的委托代理关系而产生的,即政府部门是受到了社会公众的委托,帮助社会公众去管理和使用公共资金,并且有义务向社会公众汇报其履职情况。通俗来讲,社会公众是委托人,而政府部门是代理人。

我国的财政扶贫资金就是公共资金的一部分,由于公共财政扶贫体系的庞大复杂,社会公众仅凭借自身力量,难以有效统筹和使用扶贫资金,从而委托政府部门来进行精准扶贫。政府属于受托方,这就使得扶贫工作中也产生了公共受托责任关系。并且我国扶贫的经管部门较多,资金层层拨付,投向也比较分散,社会公众需要委托一个客观、独立的第三方对扶贫资金的使用情况进行监管,审计正是这个第三方。政府审计产生的理论前提是公共受托经济管理关系,即我国作为社会主义国家,公共受托经济责任者(政府)对委托人或授权人(公众)交付经营的资产或公共资源,要承担相关责任。 

党中央国务院一直以来都心系人民群众,在精准扶贫、改善民生方面也不遗力地进行战略部署,投入大量的财政资金,精准地使用好财政扶贫资金,将财政扶贫资金用来“扶真贫、真扶贫”是政府重要的公共受托责任,而政府受托责任履行情况以及精准扶贫中的“精准”情况究竟如何,公众必须要通过第三方审计对扶贫政策落实情况进行监督,从而保障和维护人民群众尤其是经济困难的人民群众的利益,避免激化社会矛盾,增强政府的公信力。因此,政府受托使用扶贫资金必须有审计的监督参与。 

(二)公共选择理论

20 世纪40年代末 50 年代初,公共选择理论产生并在之后逐步发展起来,它既是一种理论学派和研究方法,又被认为是一种经济学与政治学的交叉学科,它主要是通过运用新古典经济学的个人主义、理性人假设和交易政治等来分析和探讨选民、政府官员或政治人物行为等政治领域问题。该理论认为,由于利己主义的驱使,存在部分政府官员偏向公共效用,部分官员追求个人利益最大化的情况。公共选择理论主要对政府干预经济失效的原因进行了分析和归结:第一,政府公共决策的偏差。政府很难只依据公共利益就做出正确的决策,体制不够完善、信息不够全面等都可能导致决策出现偏差。第二,政府部门的自我扩张。政府具有自我扩张性并且追求利益最大化。第三,公共产品供给的低效率。政府机构垄断了一些公共产品的供给,在缺乏竞争的环境下,很容易出现投资过剩的情况。第四,“寻租”与腐败。寻租是一种通过“比较低的贿赂成本换取比较高的收益或者超额利润”的方式。公共选择理论中最重要的一点是开始重新发现并且利用市场的价值。 

公共选择理论一方面解释了为何在当前环境下政府效率较低,另一方面也强调了审计监督在公共财政体系中的重要作用。当前我国财政扶贫资金实行多头管理,很容易产生寻租空间,导致扶贫资金分配管理使用情况堪忧,这也就使得审计监管成为了必不可少的环节。财政扶贫资金是通过国家安排,用于协助贫困群众脱贫的一类重要的公共支出,扶贫资金分配管理使用情况如何直接关系到民生。因此,政府审计部门应当要围绕精准扶贫的“安全”角度,切实监督好财政扶贫资金使用的真实合法,防止“形象工程”、“戴帽”等现象的发生,保障财政扶贫资金真正发挥“托底”作用,切实服务于贫困人口。

(三)新公共管理理论

新公共管理理论是在经济学理论以及企业管理理论的基础上产生的,它最重要的特点是非常关注政府的绩效和履责情况、社会公众的知情权、政府权力的公开透明度以及问责情况。它将私营企业的管理方法和竞争机制引入到政府机关部门当中,私营企业的组织形式能够有效地面对市场环境,强调公共行政管理必须要重视公共服务产品的成本和产出,提倡政府机关部门实行更加灵活有效的管理。自70年代以来,新公共管理理论在西方资本主义国家之中非常流行,将个体企业管理中优秀的原理、技术和方法都应用到公共管理部门中来,指导资本主义国家进行了一场盛大的革命。这场改革主要针对以往西方资本主义国家政府服务效率低下、财政资源损失浪费等问题,希望通过这次改革,政府部门能够改变以往只投入不重结果的行为,实现政府行为向低成本、高收益、高效率的转变。 

贫困一直都是世界性的难题,阻碍社会的发展、影响社会的和谐。多年来,党和政府一直高度重视扶贫攻坚方面的问题,出台了许多配套的政策措施,以习近平总书记为首的领导人多次前往贫困山区进行调研考察,并发表了一系列重要讲话。与此同时,为了确保在2020年实现农村贫困人口全部脱贫,我国各级政

府也为扶贫开发投入了大量的财政资金。为了防止这些财政资金缺少效益的衡量,被不重结果的盲目投入扶贫项目,不仅使公众利益受损,也置贫困人群于不顾,从新公共管理理论的角度来看,审计必须参与其中,围绕精准扶贫“绩效”角度,通过检查精准扶贫目标的实现和扶贫项目建设运营情况,衡量财政扶贫资金在经济性、效率性、效果性三方面的绩效情况,确保扶贫资金真正用在了扶贫上,实现扶贫资金使用效益最大化。


四、基于L市17份审计报告分析扶贫审计现状

基于目前收集的数据,本文对L市2016-2018年扶贫审计报告(共计17份)进行了分析。

4.1扶贫审计发现的主要问题

汇总L市2016-2018年扶贫审计报告,扶贫审计发现的问题主要可以分为三个方面:一是扶贫政策落实方面;二是扶贫资金管理方面;三是扶贫项目建设方面。

扶贫政策落实方面发现的问题主要有精准识别、精准脱贫落实不到位,部分地方性扶贫政策落实不力。

扶贫资金管理方面主要存在的问题有资金结存率高和扶贫资金财务管理不规范。扶贫资金结存率高的表述分为以下几种:1、资金拨付缓慢,年末结存率高;2、项目资金沉淀;3、以拨代支,扶贫资金未形成实际支出;4、项目安排不科学,资金闲置;5、项目未实施,资金闲置;6、项目进展缓慢,资金拨付慢。扶贫资金财务管理不规范主要表现在以下几个方面:1、报账不及时;2、未进行验收结算前支出扶贫资金;3、骗取、套取扶贫资金;4、资金拨付不规范;5、工程款结余调整不规范;6、预付工程款没有取得发票;7、超进度支付工程款;8、无依据错发扶贫资金;9、支付扶贫资金原始凭证不规范;10、超范围使用资金;11、未制定专项扶贫资金管理细则;12、扶贫资金错配或者贫困户重复享受扶贫资金;13、已整改收回的资金未及时收回。

扶贫项目建设方面主要的问题有:1、项目验收流于形式或者不急时;2、项目推进缓慢;3、项目建设程序不规范;4、项目监管不到位。项目建设程序不规范主要表现在项目建设不走或者规避政府采购、项目工程量不进行审计结算两个方面。项目监管不到位主要存在以下几种情况:(1)基础设施建设项目,监理形同虚设,工程量、工程质量与合同不符,导致项目建设效果低于预期,扶贫资金浪费;(2)预算单位资金实施的专项扶贫项目,预算单位主要负责拨付资金,缺乏对项目实施主体监管,导致项目资金存在安全绩效隐患;(3)缺乏监管,导致小额信贷扶贫政策落实不到位;(4)对村集体经济缺乏监管,导致扶贫资金存在安全绩效隐患。

4.2扶贫审计报告存在的问题

    通过对17份审计报告进行分析,发现扶贫审计报告存在以下几个方面的问题:1、问题分析深度不够,只对问题现象进行分析,缺乏对政策制定体制机制方面的深度挖掘;2、问题描述原因结果混乱;3、审计建议缺乏针对性和执行性。

统计L市2016-2018年17份审计报告高频问题(如图1所示),发现出现频率较高、表述比较统一集中的主要有以下四个问题:精准识别不精准(4份审计报告提到);资金结余大(15份审计报告提到);项目验收不及时或走过场(5份审计报告提到);项目实施缓慢(4份审计报告提到);项目监管不到位(13份审计报告提到)。

 图1

    不能贯彻落实扶贫政策、扶贫资金结余大、扶贫项目因验收、管理、监管等原因实施效果差,均影响到扶贫资金绩效,但17份样本审计报告对于审计问题的挖掘不够,使得报告问题浮于表面,一方面不利于审计成果的应用,另一方面问题表述的分散化不利于审计经验的归纳总结。本文将在资金绩效视域下,对扶贫审计重点和方法进行整理研究。


五、基于资金绩效视域扶贫审计重点及方法研究

(一)基于资金绩效视域扶贫审计重点研究

1.审查扶贫政策落实方面的审计重点

首先对国家、地方性扶贫政策是否落实进行全面审查:一是审查精准扶贫资金投入增长机制落实情况,看投入力度是否与脱贫攻坚任务相适应;二是审查贫困县资金整合机制落实情况,看资金是否应统尽统,资金、项目、招投标、管理、责任是否“五到位”,精准扶贫规划是否与相关经济社会发展规划对接,年度统筹方案是否做实有效;三是审查精准扶贫保障性政策落实情况,看产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、养老保障、金融贷款等扶贫政策、补助是否到位;四是审查精准扶贫资金阳光运行管理制度落实情况,看项目资金是否公告公示和监督检查到位,资金使用是否高效有序;五是审查精准扶贫脱贫攻坚领导责任落实情况,看党委、政府扶贫开发主体责任是否落实,扶贫开发队伍和机构建设是否充实,选派驻村扶贫工作队是否精准;六是审查精准扶贫精准脱贫对象的精准性,看建档立卡贫困人口、易地扶贫搬迁对象、脱贫对象识别是否精准。

其次基于政策落实不到位的原因进行分析:一是中央地方扶贫政策衔接不畅,导致扶贫任务重复加重,不利于政策的贯彻落实;二是扶贫部门间信息共享机制不畅通,导致精准识别不到位,出现该享受到扶贫补助的人员没有享受、重复享受扶贫补助等现象。审计人员要针对扶贫政策落实不到位的具体问题,从以上两方面深入挖掘问题原因,提出具有执行力的政策建议,促进扶贫资金发挥最大效用。

2.审查扶贫资金使用方面的审计重点

首先对扶贫资金账户结余情况进行审查,从以下几个方面分析核实扶贫资金结余的原因:一是审查资金下达的时间,是否存在资金下达不及时导致资金使用不出的情况;二是审查扶贫资金对应的项目进展情况,是否存在因项目建设进度问题导致资金结余;三是分析扶贫资金结构与当地扶贫资金需求结构,是否存在资金分配与需求不匹配的情况,导致同时存在扶贫资金闲置与扶贫项目缺乏资金的情况。

其次,对扶贫资金会计账务处理进行审查,查看扶贫资金会计记账报账是否规范,是否存在因账务管理混乱,导致扶贫资金被套取骗取、浪费扶贫资金的情况。

综述所述,扶贫资金结余方面的问题,审计的重点在于挖掘结余的原因,扶贫资金财务管理不规范的问题重点在于进一步审查是否导致严重后果。

3.审查扶贫项目实施方面的审计重点

一是审查精准扶贫项目申报。重点检查项目实施单位重复申报、多头申报各类专项扶贫项目资金,查处审核履责不严导致扶贫资金被骗取套取等问题。二是审查精准扶贫项目投向。重点检查项目投向违背“省级负面清单”及与统筹规划、统筹方案、项目计划、扶贫项目库、扶贫项目公示等内容不符,查处利用职权降低门槛侵占挪用及资源浪费等问题。三是审查精准扶贫项目实施。重点检查项目建设单位招投标文件、合同或协议、结算、监理、验收等资料,查处擅自发包利益输送及工程质量差、造价不实等问题。四是审查精准扶贫项目资金拨付。重点检查报账资料,摸清摸准资金流向,查处借机违规收费及私存私放扶贫资金,搞请客送礼、公款旅游、发放钱物等问题。五是审查精准扶贫项目验收。重点检查扶贫项目规划和实施、变更及批复、公示和验收,计划与报账等方面的差异,查处内外勾结、虚假验收,导致施工单位骗取扶贫资金等问题。六是审查精准扶贫项目管理。重点检查扶贫资金投入农村新型经营主体形成的资产是否明晰资产权益和利润分配形式,查处贫困农户利益无保障及搞变相利益输送导致扶贫资金实际流失等问题。

项目建设缓慢又是扶贫资金结余的原因,项目资金被骗取又是资金财务管理不规范导致的结果,扶贫审计发现的很多问题又互为因果,审计人员应根据具体问题进行分析,为当地政府揭示扶贫领域中真实的问题,提出具有可操作性的审计建议。

(二)基于资金绩效视域扶贫审计方法研究

1.大数据分析法

扶贫审计涉及的扶贫人口多,扶贫政策多,大数据分析能有助于锁定审计监督范围,和监督扶贫政策的效果。审计人员利用大数据挖掘技术对搜集到的所有数据进行比对、分析,识别出存在重大错报风险的异常数据,再对异常数据实施进一步审计程序,以获取审计证据。这样不但可以提高工作效率,也能降低以前因为数据核实不全而产生的检查风险。

2.项目现场测量法

在现场勘探测量时一要看成色,通过建筑物的新旧程度判断其建设年度,看项目是否存在以旧抵新或与其他项目交叉重复骗取资金的情况;二是运用各种测量工具,对项目的工程量以及建设质量进行复核发现差异,看是否存在以少报多、以次充好,以达到虚列支出骗取资金或形成利益输送的情况;三是运用新科技手段,如利用地理信息技术将不同时间点、大区域范围的遥感影像图、利用现状图、具体项目坐标红线图等进行叠加分析和批量处理,查找疑点区域精准定位,准确判定存在问题的区域,大大提高审计发现问题的精准度和工作效率。

3.卫星遥感及地理信息技术应用法

运用 Google Earth 有效测算实际造林面积及种植苗木数量情况。审计人员深入项目区现场,准确掌握各地块的地形地貌和重要标示物,同时对各地块苗林的行距、间距进行测量,计算出每株苗木的占地面积。利用 Google Earth 软件中的“面积计量”功能,计算出项目区面积,将此面积数除以每株苗木的占地面积,概算出实际种植数量。将概算数量与项目预算书、财务结算原始凭证进行比对、分析,审查是否有多报植株、套取资金等问题。

运用不同时期的卫星图片判断厂房的建设时期。通过 GoogleEarth 先找到指定厂房建设区域,查看到最近拍摄的卫星图片。在软件中选择“视图——历史图像”,将拍摄时间返回到最早或项目实施前的拍摄时间。对比不同时期的照片,以确定厂房实际建设期间。从而确定是否利用同一厂房挤占挪用和骗取扶贫资金。

与无人机航拍等结合核查出工程量的舞弊行为。扶贫项目中的工程量审计,传统的方法需要翻看繁杂的账册、大量的实地踏勘工作。而引入无人机航拍及及 Agisoft Photoscan 航片处理软件、BigeMAP 地图、AutoCAD 与 GoogleEarth嵌套等高新技术及软件,让现场审计可以跳出利用钢卷尺、水准仪等传统工具,通过航拍及定时卫星图片精准、直观的对涉审项目进行定性及定量的分析,使审计工作也可以享受到高科技给社会发展带来的“红利”,精准、便捷的核查出工程中的舞弊行为。


参考文献:

[1] MuniaínAYSD.Value for Money Audits and E-Govemment:Benchmarking Best Practices[J].Public Performance &Management Review,2005,29(2):111-124.

[2] Nath N D.Public Sector Performance Auditing in Fiji:A Hermeneutical Understanding of The Emergence Phase[J].Socical Science Electronic Publishing,2010.

[3] Funnell W. Performance Auditing and Adjudicating Political Disputes[J].Financial Accountability & Management,2015,31(1):92-111.

[4] 雷达.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示[J].审计研究,2004,(02):36-42.

[5] 审计署贸易审计局课题组,虞伟萍,汪春贵,张玉竹.中央财政专项转移支付资金分配审计的思考——基于2011年内贸发展专项资金分配审计的探索[J].审计研究,2013,(01):43-48.

[6] 宁波市审计学会课题组,何小宝,徐荣华.财政专项资金绩效审计研究[J].审计研宄,2014,(02):3-8.

[7] 张军,孙永军,余应敏.财政审计与现代财政制度构建——基于国家治理视角的分析[J].审计研究,2015,(04):11-15.

[8] 杨红兵.贫困县扶贫资金的审计[J].发展研究,2008,(6):33-35.

[9] 廖曜锋,周胜利.关于财政扶贫项目效益审计的探讨[J].中国审计报,2007-5-30.

[10]刘静. 完善扶贫资金审计的对策研究[J].审计研究,2016(05):38-43 

[11]周节.扶贫资金配置中存在的问题及对策研究[D]. 重庆大学,2007 .

[12]王淑燕. 基于免疫系统理论的财政扶贫审计监管改进研究[D]. 湖南大学,2010 .

[13]王善平,金妍希. 反贫能力导向的财政扶贫绩效审计研究[J].  湘潭大学学报(哲学社会科学版),2013,37(03):17-21.

[14]邢成举,李小云.精英俘获与财政扶贫项目目标偏离的研究[J]. 中国行政管理,2013,09:109-113. 

[15]王善平,谢妙,唐红. 财政扶贫资金审计监管的“无影灯效应”改进研究[J]. 湖南师范大学社会科学学报,2013,42(04):89-95.

[16]彭磊. 基于平衡计分卡的财政扶贫资金绩效审计评价指标体系构建研究[D]. 贵州财经大学,2013.

[17]寇永红,吕博.财政扶贫资金绩效审计工作现状及改进措施[J].审计研究,2014(04):19-22. 

[18]陈凡,杨越. 中国扶贫资金投入对缓解贫困的作用[J]. 农业技术经济,2003,06:1-5 .

[19]朱乾宇.我国政府扶贫资金使用的绩效分析[J].科技进步与对策,2003,16:36-38.

[20]杨超. 我国扶贫资金效益审计研究[D]. 西南交通大学,2009.

[21]王善平,周盈.反贫能力导向的扶贫资金综合绩效问题研究[J]. 求索,2011(05):47-48. 


文档附件
 
 
审计局
版权所有2003―2010,广西柳州审计局网站,未经许可,不得复制、转载
主办、信息维护:柳州市审计局│技术支持:柳州市信息化建设管理中心 地址:柳州市高新一路15号 联系电话:0772-2661829
桂ICP备19002363号-1 桂公网安备 45020202000170号 网站标识码:4502000022